Desde los primeros años de gobierno de Hugo Chávez quedó en evidencia el poco interés que le generaba impulsar la descentralización, lucha histórica que inició su camino a partir de 1989. Aunque en el artículo 4 de la Constitución Venezuela quedó consagrada como un “Estado federal descentralizado”, en la práctica lo que se ha impuesto desde el poder Ejecutivo es una política sistemática para que las regiones estén cada vez más sometidas a un poder central que le niega los recursos, le resta competencias y atribuciones, usurpa sus funciones, inhabilita a funcionarios, impone figuras que no surgen del liderazgo local y retrasa la renovación de cargos que permita reconstruir un nuevo mapa político en el país
“No puede haber gobernador que se crea un presidente en su estado, un presidente de una republiquita. No, no. Eso hay que combatirlo y por eso es que nos hace falta el partido unido, el partido socialista, para evitar esas desviaciones”, señaló Hugo Chávez en el Aló Presidente del 22 de abril de 2007, con un mensaje que parecía más dirigido a sus afines que a los ajenos. Sus palabras ponían de manifiesto el camino que comenzó a trazar años atrás para controlar los gobiernos regionales, amarrándolos al poder ejercido desde Caracas.
“A algunos les gusta ser autónomos, pero aquí no hay autonomía, hay una república central”, señaló en un claro desconocimiento del artículo 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece un Estado federal descentralizado.
Pero aunque la carta magna lo ordena, distinta es la realidad. La usurpación de competencias, la imposición de gobiernos paralelos y el ahogamiento financiero en la provincia ha atentado contra una de las luchas históricas más importantes que comenzó a concretarse en 1984, cuando se creó la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado para impulsar la democracia, reducir el control del poder central y permitir a los ciudadanos un mayor acercamiento con sus líderes regionales.
Hoy se realizan las novenas elecciones regionales en el país desde 1989, un polémico proceso comicial con casi un año de retraso y en el que la mayoría de las autoridades locales elegidas en 2012 abandonaron los cargos a mitad de camino para cumplir funciones en el Poder Ejecutivo.
“Tanto Chávez como Maduro han logrado concentrar un cúmulo de competencias y atribuciones que antes eran compartidas con los gobiernos regionales y locales o que eran exclusivas de estos. Hemos regresado a la etapa anterior a la de 1990, cuando comenzaron a trabajar los primeros gobiernos regionales elegidos con voto popular. Nunca antes ha habido una autocracia como esta; ni con Jaime Lusinchi, quien designó a los secretarios de Acción Democrática como gobernadores de estado en 1985”, señala el sociólogo y profesor universitario Trino Márquez. Para él “este ha sido el gobierno más presidencialista y centralista que ha tenido el país en el siglo XX. Es más centralista que el de Juan Vicente Gómez y el de Marco Pérez Jiménez, que fueron dictaduras abiertas”.
Venezuela históricamente ha estado en un péndulo entre la centralización y la descentralización, expresa Cristy Rangel, profesora titular del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad de Los Andes. “Este país nació como un Estado federal, así está en nuestra primera Constitución. El siglo XX fue de centralismo, pero el avance que se logró en 1989 con la posibilidad de escoger gobernadores y alcaldes significó un cambio en el acontecer político: salimos de un modelo partidista para que los líderes locales pudieron acercarse al poder”.
Rangel explica que el modelo federal puede atender una necesidad específica de cada región y realizar una gestión adecuada a cada territorio. “Los ciudadanos escogen a alguien que tenga apego a sus intereses; mientras que si es nombrado a dedo, responde a los intereses de quien los nombre. En este modelo federal las personas también pueden ejercer mayor control político, la cercanía al gobernador permite valorizar si esa gestión es buena o mala”.
Señala que los nuevos gobernadores “tendrán que organizarse, agruparse, usar todos los mecanismos legales para que el gobierno cumpla con un Estado federal descentralizado. Contarán con el aval de la voluntad popular, pero tendrán muchos obstáculos porque ese es el problema en modelos autocráticos”.
Márquez considera que la relación de que los gobernadores son quienes representan a las regiones ante el Ejecutivo se ha invertido: “Los gobiernos han vuelto a ser virreyes del gobierno central. Y esto explica por qué no funcionan los servicios de agua, electricidad, sanidad, educación, maternidad, vialidad, limpieza de las calles, alumbrado público. Tenemos un Estado altamente centralista que desprecia a la provincia y es deficiente”.
La provincia en quiebra
Las competencias y recursos destinados a las gobernaciones se han reducido al mínimo y los ingresos están represados. Rangel, en el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la ULA, adelanta un estudio sobre las relaciones fiscales intergubernamentales en el que constató la caída en términos reales de los recursos que las gobernaciones administran. Como en este escenario inflacionario no tiene sentido comparar bolívares nominales pues el poder de compra no crece, la relación que hizo fue colocar en términos reales o precios constantes con referencia a 2007 los presupuestos de las gobernaciones desde 1994 hasta 2016.
Observó –según los datos de las leyes de presupuesto con la información de cuánto dinero se envía a las gobernaciones– que en 2015 recibieron 110 millones de bolívares, monto inferior al de 1997, cuando les transfirieron 163 millones de bolívares. “Éramos muchos menos habitantes, y ahora las necesidades más básicas no pueden ser atendidas con la cantidad de recursos que estamos administrando”, señala.
La investigadora advierte que los esquemas de reparto no se han respetado: “En el presupuesto sí, pero en el uso de créditos adicionales unas gobernaciones han recibido más que otras. El gobierno nacional ha utilizado una política de subestimar el presupuesto y utilizar créditos para complementar los gastos en todas las partidas”.
Con esos créditos adicionales unas gobernaciones pueden aumentar en más de 100% su presupuesto, mientras que otras apenas 20%. “Distrito Capital, que justamente no es un gobierno que puede ser elegido por los ciudadanos, está incluido en el situado constitucional, y sin embargo es donde más crece el presupuesto en el año. La mayoría de los recursos se quedan en los estados centrales, mientras otros son discriminados, como por ejemplo Amazonas y Delta Amacuro”.
Las gobernaciones dependen 98,5% del situado constitucional asignado por el Estado y el resto proviene de recursos propios. Según el artículo 167 de la Constitución, “el situado es una partida equivalente a un máximo del 20% del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, la cual se distribuirá entre los estados y el Distrito Capital en la forma siguiente: 30% de dicho porcentaje por partes iguales, y el 70% restante en proporción a la población de cada una de dichas entidades”.
La poca transferencia de dinero ha dejado a las gobernaciones con un déficit que supera su situado, sueldos por debajo del salario mínimo y deudas en otros compromisos laborales, en medio de un contexto de gastos generados por una inflación calculada en 563%, según la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional.
Por primera vez en la historia contemporánea de Venezuela, el presidente Nicolás Maduro no envió el proyecto de Decreto de Presupuesto al Parlamento, el 15 de octubre de 2016. Por ello, la Asamblea desconoce y no pudo aprobar la Ley de Presupuesto y la Ley de Endeudamiento para 2017.
“El primer intento de control del Ejecutivo es a través del dinero. Hay un manejo poco claro acerca del situado de las gobernaciones afectas al partido oficialista. Cuando revisamos los créditos adicionales parece haber una distribución equitativa, pero no hay detalle de cómo lo gastan ni la fuente de ese dinero. Antes esta figura no existía. A medida que incrementa la inflación, se han visto obligados a utilizar de forma dramática los créditos adicionales, pero ni siquiera colocan de dónde proviene esa plata”, advierte la directora de Transparencia Venezuela, Mercedes De Freitas.
Rangel destaca en su investigación que hay una disparidad que minimiza la capacidad de respuesta de las gobernaciones; por ejemplo, el presupuesto de Distrito Capital en 2016 creció 330%, mientras que el de Amazonas solo 69%.
La investigadora de la ULA afirma que tener el control de los recursos “les da oportunidad para el clientelismo, y usar los recursos institucionales para el interés del partido y no del ciudadano. Gobernar desde Caracas implica desconocer lo que ocurre en isla Ratón, lo que sucede en la sierra de Perijá, en Apure o en Bolívar. Cada gobernante representa la ventaja de tener proximidad con el ciudadano, permite conocer de primera mano la situación del lugar, atender con rapidez y eficiencia lo que ocurre”.
Sin competencias
Anteriormente las regiones tenían en su control la administración de carreteras, puertos y aeropuertos, que en palabras de Márquez “no cubrían todos los gastos o proyectos de inversión, pero eran ingresos significativos”. Al despojarlas de esos recursos financieros las debilitaron.
En 2009 la Asamblea Nacional aprobó en segunda discusión el proyecto de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y le quitó atribuciones a las gobernaciones, aunque el artículo 164 de la Constitución estipula que “es de la competencia exclusiva de los estados la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional”.
Pero ha ocurrido todo lo contrario. En diciembre de 2008 –en Gaceta Oficial 39.072– se decretó la transferencia del sistema de salud de Miranda al Ministerio de Salud. Fueron 18 centros médicos que estaban en manos de esa entidad. “Este es un zarpazo que le han dado a nuestro estado Miranda, al proceso de descentralización”, exclamó Henrique Capriles, quien había resultado elegido gobernador el 29 de noviembre de ese año.
En 2010, con la aprobación de Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, se sustituyó el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, creado en noviembre de 1993. Esa instancia apenas se ha reunido 4 veces desde su conformación. Esa ley supuso la creación de comunas y regiones que serían financiadas por el Fondo de Compensación Interterritorial, al igual que las entidades político territorial. Rangel señala que los consejos comunales “no pueden ser un instrumento de descentralización, cuando sus autoridades no se eligen de manera directa, secreta y universal, y para conformarse tienen que inscribirse ante la Vicepresidencia de la República”.
Acorralar al contrario
De las tres gobernaciones conquistadas por representantes de la Mesa de la Unidad Democrática en 2012, dos de ellos están inhabilitados (Henrique Capriles y Liborio Guarulla), mecanismo político y judicial que utiliza el Ejecutivo para anular a dirigentes opositores.
Las tres gobernaciones opositoras afirman que los recursos son insuficientes y que programas sociales, obras públicas y otros gastos corrientes han tenido que ser suspendidos porque el presupuesto no alcanza ni para pagar la nómina. Más de 80.000 empleados están por debajo del salario mínimo.
El secretario de gobierno del estado Miranda, Juan Manuel Fernández, señala que los empleados se sostienen “pedaleando” a duras penas con el salario mínimo de mayo, equivalente a 65.021 bolívares, más el bono de alimentación de 135.000 bolívares. Esta cifra la alcanzaron 3 meses después del decreto y todavía les deben los recursos correspondientes a los aumentos de julio y septiembre.
“El gobierno hace cada día más pobres a los trabajadores. No es posible que el bono alimenticio sea mayor que el salario. Lo hace para evitar más deudas, ya que el cestaticket no tiene incidencia en prestaciones sociales ni en bonificaciones. Luego este bono lo pasaron a efectivo para crearle a los venezolanos la idea de que tienen liquidez y dinero en el bolsillo, pero los perjudican más”, explica Fernández.
En el estado Lara, de los 62 millardos de bolívares correspondientes al situado constitucional que le corresponde, casi 60 fueron utilizados para solventar las deudas de 2016, dijo el secretario de gobierno, Erick Valles.
“Hemos tenido que cobrar aguinaldos en febrero del año siguiente. Desde hace tiempo el Estado utiliza este mecanismo para ahorcarnos, especialmente cuando hay campañas electorales”, apuntó.
Lo mismo ocurre en Amazonas, donde la gobernación es la principal fuente de empleo para 16.000 ciudadanos, casi 10% del total de sus habitantes, y la deuda en compromisos salariales asciende a 50 millardos de bolívares, precisó la secretaria de gobierno de ese estado, Mirlenys Velásquez.
Ciudadanos afectados
El ahorcamiento financiero afecta principalmente a las comunidades. En Miranda pasaron de favorecer a 5.600 familias con su plan Hambre Cero a aproximadamente 1.200 desde 2016. El programa Mipae, destinado a las comidas en las escuelas públicas, abarcaba 700 planteles, pero seleccionaron solo 122 tras estudios de vulnerabilidad y necesidad, la mayoría en zonas rurales, a las que se les entrega comida los fines de semana y durante vacaciones.
El proyecto Vivienda Semilla, certificado que se entregaba a 5.000 familias cada año luego de autoconstruir su casa con materiales facilitados por la gobernación, se redujo a 1.250. Así sucede con el agua. Cada año tenían la posibilidad de instalar 4.000 tanques con un impacto para 16.000 mirandinos. Este año apenas llegaron a 500.
La comunidad indígena, que representa 45% de la población de Amazonas, según el último censo 2015, tampoco parece ser una prioridad para el Poder Ejecutivo. “Queremos aumentar los beneficios de la comunidad indígena. Tenemos planes para la mejora de salud, realización de clínicas populares y otras obras como escuelas y canchas, pero estamos amarrados. El dinero siempre se nos devalúa. Y este ha sido el peor año”, asevera Velásquez.
Rangel considera pertinente que se apruebe pronto una ley de hacienda pública estadal que mejore la autonomía financiera de las gobernaciones para que no sigan dependiendo del Ejecutivo en 98%. “Si este no les transfiere, no pueden subsistir”.
Por ello señala que hay que defender la posibilidad de poder elegir a quienes gobiernan: “La descentralización obliga a que los gobernadores hagan su gestión y que no se deban a los mandatos presidenciales. Que se dediquen a atender las necesidades e intereses de los ciudadanos. Eso hay que rescatarlo”.