Por GUSTAVO URDANETA TROCONIS
Para hablar de Jesús Caballero Ortiz —en un homenaje dedicado a celebrar su trayectoria profesional— cabría perfectamente comenzar utilizando el conocido cliché: “Nuestro homenajeado no necesita presentación”.
Sin embargo, en este caso, no se trata de un lugar común, dicho en tono de lisonja. Por el contrario, es muy cierto que Jesús Caballero Ortiz es alguien muy conocido y reconocido en el mundo jurídico, tanto en el ámbito académico como en el foro profesional. Y, en este último espacio, se ha desempeñado con mucho éxito, tanto en el seno de la propia administración pública, actuando como asesor de diferentes organismos públicos; como en el ambiente del litigio, ya sea en ejercicio directo de la función jurisdiccional y en el gobierno del Poder judicial, ya sea como abogado litigante. De hecho, no es raro oírle comentar que una de las cosas que su título de abogado y su formación jurídica le han permitido disfrutar más es el litigio, el poder participar en un proceso judicial, no sólo en la función de juez, sino también como defensor de una de las dos partes en conflicto.
Es innegable, pues, que nuestro homenajeado no necesita presentación. Pero también es de suponer que muchos de quienes lo conocen quizá lo hagan desde una perspectiva, o le conozcan alguna de sus facetas, en tanto que hay otros aspectos de su trayectoria que les son menos conocidos. De manera que nos ha parecido conveniente atrevernos a hacer una semblanza general de su trayectoria académica y profesional, lo que nos permitirá confirmarnos en la idea de que estamos en presencia de un jurista digno de un homenaje como éste, así como de muchos más.
Para comenzar por el principio, digamos que Jesús Caballero Ortiz se graduó en la Universidad Central de Venezuela. Desde el momento en que cursaba sus estudios, ya mostró su interés por el Derecho Público, lo que lo llevó a ingresar como asistente legal en la Procuraduría General de la República. En esa época, la Procuraduría era una institución muy seria y respetada. Para quienes trabajaban allí, constituía una verdadera escuela jurídica, una en la que se aprendía Derecho en el ejercicio, en la defensa y asesoría de la Administración Pública. De esa manera, al graduarse, ya no sólo era poseedor del título universitario de abogado, sino también de una importante formación práctica de elevada calidad, adquirida en ese organismo.
Sin embargo, no detuvo allí Caballero Ortiz sus estudios sino que continuó profundizando en su formación jurídica, hasta obtener el título de doctor, tanto en Francia como en la misma Universidad Central de Venezuela. Su tesis de doctorado la hizo sobre un tema poco explorado en esa época en Venezuela, como era el de las empresas públicas (1). Se trataba de una actividad estatal que ya ocupaba un espacio relevante dentro de la realidad venezolana, pero que había sido poco tratada desde el punto de vista de la teoría jurídica; pues bien, su tesis de doctorado se convirtió desde ese entonces en una obra fundamental sobre el tema, en la que se estudian categorías y conceptos que pasaron a formar parte de la doctrina venezolana en materia de organización administrativa.
Al culminar nuestro hoy homenajeado sus estudios en Francia y regresar a Venezuela, continuó dedicándose al Derecho Administrativo, ahora desde el seno mismo de la Administración activa, ocupando cargos de asesoría legal en diversos organismos públicos, tanto de la Administración Central como descentralizados. En el año 1977 se reincorpora al quehacer académico, comenzando ahora su carrera docente. Lo hizo como cabía esperar del personaje: presentándose a un concurso de oposición, la fórmula de ingreso prevista en la reglamentación universitaria, concurso que en esta ocasión había sido abierto por el instituto de Derecho Público de su alma mater, la Universidad Central de Venezuela. Al resultar ganador de esa prueba, ingresó a la planta de investigadores del referido instituto. En él va a permanecer prácticamente hasta fecha relativamente reciente, cuando se jubiló; cierto es que en algunas ocasiones se retiró temporalmente, mediante permiso o excedencia, para ir a cumplir alguna responsabilidad en otro destino público, pero nunca se separó de la actividad universitaria, impartiendo clases de pre y postgrado aun en las temporadas en que estuvo de permiso.
Una de las oportunidades en que se tomó una pausa en el instituto fue para atender la necesidad de incursionar en la judicatura. Estuvo entonces en el Tribunal de la Carrera Administrativa, donde se desempeñó como conjuez; luego estuvo en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como uno de sus magistrados, llegando incluso a ser su presidente; estuvo también como conjuez y como magistrado suplente en la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de justicia. Después de algunos años, dejó el ejercicio activo de la función jurisdiccional para pasar a formar parte del Consejo de la judicatura, que era en ese entonces el órgano de gobierno y administración del Poder Judicial. Como es sabido, se trataba de una experiencia que se quiso ensayar a partir de los años 70 del siglo XX, una vez que se decidió abandonar —con base en las previsiones de la Constitución de 1961— el modelo tradicional del gobierno de los tribunales desde el Poder Ejecutivo, por órgano del Ministerio de Justicia. El Consejo de la judicatura no era un órgano ni del Poder Ejecutivo ni del Poder Legislativo, sino una administración con autonomía funcional. El profesor Caballero Ortiz se desempeña entonces como uno de los magistrados de ese cuerpo colegiado, del cual llegó a ser incluso presidente por varios años, ejerciendo entonces una función al servicio del Poder Judicial, pero de naturaleza claramente administrativa y de disciplina, puesto que a ese órgano correspondía igualmente cumplir la potestad disciplinaria respecto de los jueces.
Al cabo de algunos años, el profesor Caballero retorna en activo al instituto de Derecho Público, del cual nunca se retiró, como antes quedó dicho. En él siguió realizando labores de investigación, mientras continuaba dando clases y ascendiendo en su carrera docente. Para ello, fue escalando los distintos niveles del escalafón universitario, presentando en tiempo oportuno los correspondientes trabajos de ascenso, que fueron siempre distinguidos con menciones de honor por parte de los distintos jurados evaluadores. Valga decir que el profesor solía participar con algunos de sus trabajos en concursos jurídicos de mucha tradición y bien reconocidos, en los cuales o bien recibía un premio o bien una mención honorífica. De esa labor incansable surgieron como producto numerosos libros y artículos publicados en revistas o en obras colectivas. En total, publicó una decena de libros y cerca de cuarenta artículos, todos ellos muy consultados. Valga aquí un dato significativo: cuando uno los busca por Internet, suele encontrar la mención de “Edición agotada”. ¡Es decir, son todos unos best-sellers jurídicos los libros del profesor Caballero!
Ahora bien, dentro de toda esa variedad de actividades acometidas por el profesor Caballero, hay un elemento destacable: él siempre, en todas ellas, se dedicó al Derecho Administrativo. Y eso desde el principio. Cuando, siendo estudiante, comienza a trabajar como asistente legal en la Procuraduría General, lo hace en el área del Derecho Administrativo, que como es sabido constituye la disciplina principalmente utilizada en las diferentes facetas cubiertas por ese órgano de asesoría y representación judicial y extrajudicial del Estado venezolano. Luego, cuando ingresa a la carrera universitaria, lo hace en el instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela y, más precisamente, en la Sección de Derecho Administrativo, de la cual llega a ser relator. Al incorporarse a las labores docentes, lo hace en el seno de la Cátedra de Derecho Administrativo, de la cual termina siendo jefe por varios años; lo mismo hace en el Postgrado de la misma Universidad, impartiendo diversas asignaturas en la Especialización de Derecho Administrativo. Cuando incursiona en el Poder judicial, lo hace dentro de la jurisdicción contencioso administrativa: el Tribunal de la Carrera Administrativa, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema. Luego, en el Consejo de la judicatura continúa realizando una labor regida por el Derecho Administrativo, dado el carácter administrativo del órgano y de la naturaleza administrativa de las funciones por él ejercidas.
En todas esas variadas funciones, Jesús Caballero mostró siempre su apego al Derecho Administrativo, aunque más apropiado sería decir al Derecho, en general. Esa es otra de las características vitales del personaje que hoy homenajeamos: en toda su carrera, tuvo siempre una especie de idea fija de respeto a la Ley, de apego al Derecho, un deseo permanente de hacer que el Derecho efectivamente se cumpla. En muchas de las facetas de esa vasta carrera, podemos encontrar ese rasgo, a veces de una manera que podríamos calificar de pionera. Donde todavía no se había explorado algo, el profesor Caballero se propuso abrir una brecha y abordar el tema desde la perspectiva jurídica, tratar de lograr una fórmula para que esa actividad estuviera cubierta y regulada por el Derecho.
Pienso, por ejemplo, cuando llegó a ser jefe de la Cátedra de Derecho Administrativo en la UCV, Caballero Ortiz encontró que en el manejo del personal docente a veces los reglamentos universitarios no eran cumplidos de una manera estricta, por diversas razones, no necesariamente reprochables, pero conformando sin duda una práctica desapegada del principio de legalidad que él mismo enseñaba en el aula. Una de las falencias que detectó en esa labor fue la de que muchos de los profesores que integraban la Cátedra no eran profesores de planta; es decir, no habían ingresado mediante el concurso de oposición que el Reglamento del Personal Docente exige como fórmula necesaria de ingreso, con el propósito de lograr los mayores niveles de excelencia en el inicio y el desarrollo de la carrera docente. Muchos de los profesores eran juristas muy reconocidos y de una evidente valía, con reconocida formación, razón por la cual probablemente no se había sentido la necesidad de recurrir al mecanismo del concurso de oposición. Pues bien, el profesor Caballero se fijó como objetivo regularizar tal situación y se dedicó a poner en práctica ese mecanismo de selección. Y lo logró, con notable éxito. En pocos años se efectuaron varios concursos, mediante los cuales se fueron llenando las plazas con profesores de planta. Por cierto —y permítaseme una referencia a título personal—, cuando, a los años, me tocó suceder al profesor Caballero en la jefatura de esa Cátedra, no tuve más que continuar la labor iniciada por él, abriendo nuevos concursos mediante los cuales ingresaron nuevos profesores o regularizaron su situación algunos que ya estaban allí, con suficientes méritos, pero en una condición precaria, no ajustada a la reglamentación. Hoy en día, esa numerosa Cátedra, con cerca de treinta profesores, está integrada en su casi totalidad por profesores de carrera.
Ese es, pues, un rasgo de la carrera profesional y académica del profesor Caballero que merece ser destacado: su amor por el Derecho Administrativo no es sólo un amor teórico, un simple gusto por las instituciones, los libros y los conceptos; ese apego por el Derecho Administrativo se proyecta también en el nivel práctico, haciendo que esas categorías teóricas y esos conceptos abstractos se apliquen en la realidad de las cosas, logrando que éstas se ajusten efectivamente a aquellos, con lo cual se obtiene un evidente beneficio en el funcionamiento de las instituciones regidas por el Derecho Administrativo; pero también reflejándose en un claro provecho para la colectividad. En este caso específico, no hay duda de que el apego al Derecho presente en el profesor Caballero se tradujo en un verdadero provecho para la comunidad universitaria, a través del logro de mejores profesores, en beneficio de los estudiantes y de la institución en su conjunto; pero también de los propios profesores, que lograron alcanzar el estatus que les corresponde, de acuerdo a la ley y a la reglamentación vigente.
Algo parecido se propuso llevar a cabo en el Consejo de la judicatura. Al llegar allí, se topó con que una de las debilidades del Poder Judicial se encontraba en la dispersión de la normativa que lo regía para ese entonces; varias leyes distintas, unas orgánicas y otras ordinarias, de fechas diferentes, no pocas con un origen preconstitucional, algunas derogando expresa o implícitamente a otras, todo lo cual conducía a veces a interpretaciones inadecuadas en la aplicación de esa normativa, lo que a su vez era el origen de frecuentes fallos judiciales adversos a las actuaciones relativas al manejo de tribunales y jueces. En vista de ello, el ya para ese entonces magistrado Caballero Ortiz se fijó una tarea destinada a imponer allí algo de orden y sistema: recopilar todas esas normas dispersas, sistematizarlas e intentar armonizarlas, para luego publicarlas en lo que llegó a convertirse en uno de esos best-sellers jurídicos que mencionaba al inicio: el libro Régimen Jurídico del Poder Judicial, agotado desde hace tiempo en las varias ediciones de que fue objeto (2). Y en el prólogo de esa obra —que releí hace poco, con ocasión de estar indagando en la trayectoria y las obras de Jesús Caballero—, se puede leer algo bastante poco usual, proviniendo de una autoridad que está en ejercicio del poder: el presidente del Consejo de la judicatura pedía excusas y daba explicaciones al país por el retardo que ese cuerpo bajo su conducción estaba presentando en la implementación de los concursos de oposición para el ingreso a la carrera judicial. De muchos es sabido que uno de los lunares más notorios de la institucionalidad de ese período de cuarenta años de democracia civil era el Poder Judicial; frecuentes eran las quejas públicas contra sus demoras, sus ineficiencias y otras debilidades que disminuían —en mayor o menor medida, según los sectores del mismo— su legitimidad y su credibilidad. De allí la urgencia que sentía el magistrado Caballero por buscar mecanismos que coadyuvaran en el mejoramiento de la imagen de la justicia en el país.
Y eso me lleva a referirme a otro de los lucidos momentos de la vida profesional de Caballero Ortiz, en el medio judicial. Efectivamente, dentro de ese ambiente crítico hacia el Poder judicial, es opinión bastante generalizada la de que la jurisdicción contencioso administrativa constituía un sector que gozaba de un justificado prestigio; y ello se debía, en gran medida, al hecho de estar integrada, precisamente, por personas como Jesús Caballero Ortiz. Los tribunales contencioso administrativos —con frecuencia, colegiados— tenían su origen, fundamentalmente, en el medio académico. La mayoría de sus integrantes eran profesores universitarios, muy reconocidos y con una trayectoria que los obligaba a cuidar el prestigio que se habían labrado en el mundo de la academia. Cierto es que había una gran discrecionalidad para la designación de los jueces; pero quienes los designaban, o disponían de alguna influencia en su designación, ponían buen cuidado al hacer la proposición o la selección, para no incurrir en el desprestigio de haber escogido a alguien que no tuviera las credenciales académicas y personales adecuadas para la delicada función que se les encomendaba. Consciente estoy de que está mal decir lo que estoy afirmando, por cuanto yo llegué también a formar parte de esa jurisdicción contencioso administrativa; pero de lo que puedo estar seguro es que yo no fui allí la excepción: mi llegada a ella se debió, fundamentalmente, a mi condición de docente universitario. Los profesores conocían a los profesores y eso aseguraba un cierto cuidado en la selección. Y cuando llegué a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, me tocó compartir con magistrados que, como Jesús Caballero Ortiz, en ese entonces presidente de la Corte, eran también profesores en la Central o en la Católica, como lo habían sido la mayoría de quienes nos habían precedido en la función.
Pero, volviendo a la idea inicial, vemos allí otro ejemplo de un comportamiento del profesor Caballero celosamente apegado al Derecho y a la necesidad de su cumplimiento efectivo, para beneficio de las instituciones y de la colectividad en general. Como seguramente será explicado con detalle en el desarrollo de este ciclo de charlas por la profesora María Alejandra Correa, Caballero Ortiz tuvo oportunidad, desde la presidencia del Consejo de la judicatura, de llevar adelante diversos programas para mejorar el funcionamiento de los tribunales. En todos ellos, la orientación principal tendía hacia el logro de un efectivo cumplimiento práctico de las categorías teóricas del Derecho Administrativo.
De igual manera tuvo oportunidad de poner en práctica ese apego al Derecho en los distintos cargos que ocupó cumpliendo funciones de asesoría jurídica a organismos estatales. Convencido de que el primero que debe conocer el Derecho Administrativo es el órgano de la Administración, el funcionario público, pues a él corresponde el principal papel en la tarea de hacerlo cumplir, se preocupó siempre de difundirlo, de hacerlo conocer y comprender. Cuando fue promulgada la Ley orgánica de Procedimientos Administrativos —ese texto legal que vino a cumplir una función fundamental en la institucionalización de nuestra Administración Pública—, el profesor Caballero se convirtió en uno de esos “predicadores” que se propusieron hacer conocer su contenido en los diversos sectores de la Administración a los que asesoraban. Lo primero que enseñamos los profesores de Derecho Administrativo en las aulas es que la Administración debe ajustar su conducta al ordenamiento jurídico. Pero ese famoso principio de legalidad no puede quedarse en una simple afirmación teórica; al contrario, debe convertirse en una práctica efectiva: tanto el servidor público como el ciudadano deben estar convencidos de que la Administración sólo puede actuar cuando, en la medida y en el modo en que la ley la haya autorizado para ello. Siendo ello así, lo primero que debe hacerse para lograr el cabal cumplimiento de ese principio es conocer y dar a conocer el Derecho Administrativo. Inversamente, la mejor manera de evitar que el Derecho se cumpla es mantenerlo escondido, secreto, oculto… Uno de los mayores pecados de una Administración dentro del Estado de Derecho es el ocultamiento, la opacidad, la falta de transparencia. Si no se conocen las leyes, no puede haber control social, pues si no se está consciente de sus derechos, mal se puede reclamar ante su irrespeto. Pues bien, el profesor Caballero también pudo demostrar en forma práctica su apego y respeto por el Derecho Administrativo, en esta faceta de divulgador de las instituciones jurídico-administrativas.
Con esas pinceladas gruesas sobre las diferentes facetas de su trayectoria académica y profesional, nos quedan claros los indiscutibles méritos de Jesús Caballero Ortiz, que justifican plenamente tanto este homenaje como los varios otros que se le han rendido con motivo de su 80 aniversario de vida. Queremos hacer, sin embargo, una mención especial a su vinculación con Funeda, una de las instituciones propulsoras —quizá la más activa— del presente homenaje.
Mientras se encontraba fungiendo como magistrado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y convencido de la importancia que seguramente podría tener el sistematizar y divulgar los criterios jurisprudenciales de la misma Corte, Caballero Ortiz se topaba al mismo tiempo con la dificultad propia de un tribunal, carente de los medios apropiados para emprender un proyecto como ése. Junto con los otros magistrados —principalmente Belén Ramírez Landaeta y Alexis Pinto D’Ascoli— se dieron a la tarea de idear un mecanismo que permitiera conseguir legalmente los ingresos necesarios para costear ese proyecto editorial aún en germen. Con la valiosa ayuda de los conocimientos teóricos y prácticos del profesor Caballero en materia de descentralización y desconcentración administrativas, se fue diseñando una fórmula que permitiera, dentro de la legalidad poco desarrollada de la época (recuérdese que no existía siquiera una ley general sobre la Administración Pública, ni los mecanismos organizativos regulados, años después, en la Ley orgánica de Administración Pública), la realización de actividades remunerables en dinero, el cual sería destinado a cubrir los gastos de esa proyectada tarea editorial, pero sin vulnerar los principios constitucionales y legales en materia presupuestaria.
Fue así como nació, a fines de 1994, la Fundación Estudios de Derecho Administrativo, ente de naturaleza fundacional con forma de derecho privado, cuyos fundadores fueron los integrantes para ese momento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, aunque no en tal carácter sino a título particular, con aportes de sus propios peculios. En vista de que su función fundamental sería la de apoyar materialmente a la Corte, era importante establecer un vínculo con ella; aunque ese vínculo, más que institucional o formal, sería personal. La fundación se puso a trabajar de inmediato y ya, al poco tiempo, podía exhibir su primera realización: una colección editorial destinada a recoger la recopilación, sistematización y divulgación de la jurisprudencia de la Corte. Esa publicación demostró la importancia que tiene el conocimiento y la divulgación de la jurisprudencia, sobre todo en una época en que la jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela no contaba aún con una ley propia, aunque se encontraba en pleno proceso de desarrollo, gracias principalmente a la labor de los tribunales que de manera provisional había previsto la Ley orgánica de la Corte Suprema de justicia de 1976. De allí la importancia de la publicación de la jurisprudencia; y no sólo para los usuarios del sistema de justicia, sino incluso para los mismos jueces, quienes así podían contar con una fuente más segura de información acerca de los propios criterios predominantes en los distintos asuntos que debían atender, en el esfuerzo por impartir justicia de la manera más imparcial, transparente y creadora de seguridad jurídica. Y al mismo tiempo, se estaba facilitando el acceso al público en general de esa jurisprudencia, de tal manera que ahora podría ser conocida, utilizada por otros, analizada e, incluso, criticada, con el consiguiente beneficio para los eventuales diferentes usuarios de los criterios de la jurisdicción contencioso administrativa.
De eso hace ya casi 30 años. Y las realizaciones de Funeda durante ese tiempo no requieren de mayores comentarios ni explicaciones. Resulta, pues, absolutamente natural que ahora esté siendo ella una de las instituciones que han propiciado, impulsado y llevado a feliz término este homenaje a uno de sus fundadores y colaboradores más entusiastas. Y que lo esté haciendo a través de las actividades que le han sabido ganar el sitial que hoy ocupa Funeda como centro de estímulo y difusión del Derecho Administrativo en Venezuela: un ciclo de charlas mediante el formato digital, que resultó totalmente exitoso; y, luego, el presente libro recopilatorio de diversos trabajos que se refieren principalmente a los temas a los cuales Jesús Caballero Ortiz ha prestado especial atención en su incansable labor de investigador y de abogado en ejercicio, de una manera en la que ha sabido combinar con maestría ambas facetas de su quehacer profesional. Natural es también que esa valiosa iniciativa haya contado con el apoyo entusiasta de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, siempre dispuesta a llevar adelante actividades en pro de la profundización del conocimiento jurídico. Y, por supuesto, del instituto de Derecho Público, centro de investigación y estudio al cual el homenajeado dedicó lo más fructífero de su actividad universitaria.
¡Enhorabuena a Jesús Caballero Ortiz en su 80 aniversario! ¡Y que continúe en su incansable tarea de investigar, difundir y aplicar el Derecho Administrativo!
*Gustavo Urdaneta Troconis es director del instituto de Derecho Público, de la Universidad Central de Venezuela. Vicepresidente de la Fundación de Estudios de Derecho Administrativo (Funeda).
1 Fue publicada bajo el título de Las empresas públicas en el derecho venezolano. Colección Estudios jurídicos No 13. Editorial jurídica Venezolana. Caracas, 1982.
2 Jesús Caballero Ortiz, Régimen Jurídico del Poder Judicial, Consejo de la judicatura. La segunda edición, ampliada y actualizada, fue publicada por el mismo Consejo de la judicatura, en 1996.
*Homenaje a Jesús Caballero Ortiz. Tomo 1. Coordinadores: Gustavo Urdaneta Troconis, Rafael Badell Madrid, Belén Ramírez Landaeta, Carlos Luis Carrillo Artiles, Antonio Silva Aranguren y Gonzalo Pérez Salazar. Autores: Allan R. Brewer-Carías, Ana Elvira Araujo García, Armando Rodríguez García, Asdrúbal Aguiar Aranguren, Carlos García Soto, Cecilia Sosa Gómez, Daniela Urosa Maggi, Gabriel Sira Santana, Gustavo Urdaneta Troconis, Henrique Meier Echeverría, Jorge Kiriakidis, José Araujo-Juárez, José Ignacio Hernández G., José Peña Solís, Luis Alfonso Herrera Orellana y Rafael Badell Madrid. Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Fundación Estudios de Derecho Administrativo e Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2022.
**Homenaje a Jesús Caballero Ortiz. Tomo 2. Coordinadores: Gustavo Urdaneta Troconis, Rafael Badell Madrid, Belén Ramírez Landaeta, Carlos Luis Carrillo Artiles, Antonio Silva Aranguren y Gonzalo Pérez Salazar. Autores: Adolfo Hobaica, Alejandro Canónico Sarabia, Alejandro Fuenmayor, Carlos Luis Carrillo Artiles,Cosimina G. Pellegrino Pacera, Gabriel Ruan Santos, Humberto Romero-Muci, Irene Loreto González, José Antonio Muci Borjas, José Gregorio Torrealba R., Luis Fraga-Pittaluga, Manuel Rojas Pérez, María Amparo Grau, Nicolás Badell Benítez y Rosibel Grisanti de Montero. Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Fundación Estudios de Derecho Administrativo e Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2022.
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