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La politóloga Julia Gray introdujo el concepto de la “organización zombi” en el debate académico sobre la vida y muerte de organizaciones internacionales. Las opiniones están divididas sobre si la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) está muerta o si es un zombi. Un estudio reciente, que se hizo, junto con el excanciller de Ecuador (2016-2017) Guillaume Long, afirma que la Unasur sigue existiendo. Y cada vez son más las voces que piden que se le insufle nueva vida.
Recientemente, el 14 de noviembre, un grupo de siete expresidentes suramericanos (Michelle Bachelet, Rafael Correa, Eduardo Duhalde, Ricardo Lagos, José Mujica, Dilma Rousseff y Ernesto Samper), acompañados de varios excancilleres, exministros, parlamentarios (ex y actuales) e intelectuales, han hecho llegar una carta a los doce presidentes sudamericanos en ejercicio para reclamar “la reconstrucción de un espacio eficaz de concertación suramericana”, partiendo de la base de que la “Unasur todavía existe y es la mejor plataforma para reconstituir un espacio de integración en América del Sur”.
Pero los firmantes de la carta también dejan claro que no se trata de una reconstitución nostálgica de este organismo, sino que una nueva Unasur debe tomar en cuenta, de forma autocrítica, las deficiencias de la Unasur actual. Los expresidentes deploran la ausencia de una dimensión económica, comercial y productiva en esta, y critican el abuso del veto (por la regla del consenso en la toma de decisiones) para el nombramiento del secretario general. Esto llevó en el pasado a su paralización cuando los gobiernos de Bolivia y Venezuela bloquearon la elección de José Octavio Bordón que, como único candidato, tenía el apoyo de siete Gobiernos (otros se habrían sumado).
En aquel momento, el gobierno de Nicolás Maduro vetó al candidato de Argentina (para ajustar al proyecto de Hugo Chávez de usar a la Unasur como trampolín para ampliar la influencia regional de Venezuela como potencia regional), lo cual degeneró en un proyecto para legitimar al régimen y asegurar su supervivencia. La estrategia del gobierno venezolano se basó en dos pilares: primero, en el ejercicio del poder de veto para ocupar el cargo de secretario general e idealmente promover a algún simpatizante del régimen; en segundo lugar, en la neutralización de los organismos regionales independientes de observación de elecciones. Los estatutos del Consejo Electoral de la Unasur, creado en 2013, legitimaron las “misiones de acompañamiento” que diluyen los estándares para el monitoreo electoral, ya que “acompañar” implica menos que “observar”.
En su carta, los expresidentes proponen sustituir la regla del consenso en la elección del secretario general que no debería estar sujeta al derecho a veto de un país. En este marco, la firma de tantos expresidentes como de exministros podría generar sospechas de que algunos quieran candidatearse para el puesto de secretario general. La propuesta en sí parece una reacción lógica a la parálisis de la Unasur. Sin embargo, el punto es cuán realista es esta propuesta.
¿Estaría dispuesto el gobierno venezolano a aceptar la elección de un secretario general que no se ajuste a sus preferencias pero que cuente con el apoyo de la mayoría de los demás gobiernos? Probablemente solo si ciertos temas desaparecen de la agenda de la Unasur. En ese sentido, es significativo que la declaración de los expresidentes no mencione la protección de los derechos humanos y de la democracia como tareas prioritarias de una Unasur renovada.
En el pasado, la Unasur fue una organización intergubernamental cuyos avances y retrocesos estuvieron marcados por la lógica de la diplomacia interpresidencial. Y debido a los conflictos entre los presidentes que la paralizaron, hoy es una marca desgastada. Por lo tanto, cabe preguntarse si no sería mejor reconstruir el espacio de integración en América del Sur que representó Unasur de abajo hacia arriba. Por ejemplo, se podrían restablecer (como instituciones independientes) los consejos sectoriales exitosos de estas como el Consejo Suramericano de Salud o el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento.
La imagen de estos consejos está menos “dañada” que la de la Unasur. Además, una cooperación más técnica en temas específicos podría evitar algunos de los problemas que inevitablemente provocaría una discusión de temas políticamente controvertidos, como la protección de los derechos humanos, la garantía de elecciones justas y transparentes o la postura sobre ciertos temas de la política internacional.
En su carta, los expresidentes deploran la ausencia de una dimensión económica, comercial y productiva en la vieja Unasur. Al mismo tiempo, hacen hincapié en que el comercio intrarregional en América Latina no supera el 13% en la actualidad. En este contexto, se plantea la cuestión de qué puede lograr económicamente una Unasur renovada que los sistemas de integración existentes, como el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Comunidad Andina (CAN), no pueden realizar por sí solos o en cooperación.
Parece que en el regionalismo latinoamericano se repite un viejo ritual. En lugar de consolidar y profundizar las estructuras y organizaciones existentes, se lanzan nuevos proyectos, a menudo principalmente declarativos. Con la consolidación de la recién reactivada Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) y un nuevo impulso a los procesos de integración y cooperación regional dentro del Mercosur, la CAN y la Alianza del Pacífico, la mayoría de los gobiernos suramericanos ya estarían suficientemente ocupados.
Como escribió una vez Carlos Marx, la historia se repite dos veces, primero como tragedia, luego como farsa. Un reinicio fallido de la Unasur podría combinar la tragedia con la farsa.
Detlef Nolte es investigador asociado del German Institute of Global and Area Studies-GIGA (Hamburgo, Alemania) y del German Council on Foreign Relations (DGAP). Fue director del Instituto de Estudios Latinoamericanos y vicepresidente del GIGA.
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