La Cumbre de las Américas, el foro multilateral de más alto nivel sobre las Américas, se celebró recientemente en Los Ángeles. La cumbre estuvo marcada por la adopción de una declaración sobre migración y protección, propuesta por el gobierno estadounidense y firmada por los gobiernos de 20 países. ¿De qué trata esta declaración? ¿Por qué la propuso el gobierno estadounidense y por qué algunos gobiernos latinoamericanos la respaldaron? ¿Podemos decir que se trata de un “pacto migratorio” para las Américas?
La IX Cumbre de las Américas fue auspiciada por el gobierno de Estados Unidos, que también propuso los principales temas que se iban a tratar en la reunión. La movilidad humana ocupó el primer lugar en la agenda, probablemente debido a las preocupaciones que existen en el seno de la política interna de Estados Unidos. Actualmente, hay una campaña política en Estados Unidos. para las elecciones de mitad de mandato, que se celebrarán a principios de noviembre, y el gobierno de Joe Biden quería enviar un mensaje fuerte y una imagen de liderazgo a su electorado nacional sobre este asunto tan delicado. Pero esto no es algo nuevo. Estados Unidos ha presentado históricamente propuestas de normas y políticas panamericanas como forma de proyectar su poder e intereses al resto de la región.
Muchas veces, Latinoamérica ha resistido y rechazado estas propuestas, ya que la resistencia a la dominación del más fuerte es una preferencia profundamente arraigada en la región. Siguiendo esta línea, en esta ocasión muchos mandatarios no asistieron, y muchos otros criticaron abiertamente al gobierno de Estados Unidos por no haber invitado a Cuba, Nicaragua y Venezuela a la reunión.
La cumbre fue polémica incluso antes de su inicio. El gobierno de Biden no invitó a los gobiernos de Cuba, Nicaragua y Venezuela debido a “la preocupación por la falta de democracia y respeto a los derechos humanos” en esos países, trazando así una línea ideológica y divisoria en uno de los espacios multilaterales de diálogo y cooperación más relevantes del hemisferio.
Sin embargo, al mismo tiempo, se invitó a países como Haití, donde existen importantes problemas de legitimidad de los procesos electorales, o Colombia, donde se producen graves violaciones de los derechos humanos. Estas contradicciones han despertado la preocupación por el doble rasero de la administración Biden hacia América Latina. La ausencia de Cuba, Nicaragua y Venezuela, tres de los principales países de origen de la migración de la región, también supone una importante limitación para cualquier acuerdo multilateral hemisférico sobre migración.
La no inclusión de las voces y perspectivas de los principales países de origen de la región disminuye la legitimidad de cualquier acuerdo en materia migratoria y, al mismo tiempo, aumenta las enormes asimetrías que caracterizan las relaciones internacionales interamericanas.
De manera similar a los pactos globales de migración y refugio, la Declaración de Los Ángeles sobre Migración y Protección es un acuerdo no vinculante en el que los Estados signatarios adoptan algunos puntos de acción bajo los principios de “migración segura, ordenada, humana y regular” y “respetando la soberanía de los Estados”. Migración “segura, ordenada y regular” es un principio que ha sido adoptado y fomentado por los pactos globales, pero esta declaración agrega el aspecto “humano”, lo cual probablemente viene del plan de la vicepresidenta Kamala Harris de gestión “humana” de las fronteras.
La declaración de Los Ángeles tiene cuatro pilares principales: asistencia financiera para las comunidades de destino, origen, tránsito y retorno; promoción de vías regulares para la migración y protección internacional; promoción de la “gestión humana de la migración” y de una “respuesta coordinada ante emergencias”. Se incluye un fuerte énfasis en el intercambio de información en las áreas de seguridad y migración irregular.
Este énfasis en la seguridad y la migración irregular se origina en el interés de Estados Unidos en adoptar un acuerdo en el ámbito hemisférico con el objetivo de contener los flujos migratorios en dirección hacia el norte, reforzar los controles fronterizos, el intercambio de información con objetivos de control y seguridad, mientras al mismo tiempo se fomenta una retórica humanitaria.
Dicha retórica tiene probablemente como objetivo poner a la norma más en línea con la tradición latinoamericana de gobernanza migratoria liberal y progresiva, y reducir la resistencia y oposición latinoamericanas a las políticas restrictivas y seguritistas de Estados Unidos. Los pilares de asistencia a los países de origen y destino fueron incluidos a pedido de Colombia y Panamá. El gobierno de Estados Unidos ya se comprometió a proveer 314 millones de dólares en asistencia humanitaria y para el desarrollo como parte de este acuerdo. Esto probablemente incremente la cooperación entre algunos países latinoamericanos y Estados Unidos en áreas de interés para el país financiador.
En resumen, respondiendo a las preguntas del principio de este artículo, la declaración de Los Ángeles es un acuerdo jurídicamente no vinculante que define cuatro líneas principales de actuación en el ámbito de la migración y el refugio. Estados Unidos lo propuso principalmente para responder a las preocupaciones de política interna en un momento electoral, pero este tipo de propuestas tienen raíces históricas de más tiempo.
Los intereses de Estados Unidos estaban centrados en la contención y la seguridad, y los países latinoamericanos la apoyaron porque la declaración incluía algunas de sus peticiones de financiación y apoyo internacional para los países de origen y de acogida, y también, probablemente, porque los aspectos más securitarios y restrictivos, a los que frecuentemente se resisten los gobiernos latinoamericanos, se diluyeron bajo una retórica “humana”.
El hecho de no incluir las preferencias de los principales países de origen resta legitimidad al documento final. En consecuencia, la declaración no constituye un pacto migratorio integral para las Américas. Es un acuerdo internacional amplio y flexible que, al igual que los pactos globales sobre migración y refugiados, consiste en compromisos políticos y líneas de acción cuya implementación dependerá en última instancia de las prioridades de cada país.
La negociación de la declaración de Los Ángeles nos ofrece un ejemplo ilustrativo de las dinámicas más amplias que dominan la gobernanza migratoria global y regional, incluyendo a los poderosos países receptores que tratan de impulsar su agenda de contención y las diversas estrategias adaptativas, emulativas y de resistencia que utilizan los países más pequeños y medianos para que sus preferencias sean incluidas en las normas y los estándares regionales y globales.
Ahora que se ha firmado este acuerdo, es probable que surjan dinámicas de poder más complejas durante su aplicación. ¿Qué preferencias se seguirán?
Leiza Brumat es internacionalista e investigadora del Instituto Universitario Europeo (Florencia, Italia). Doctora en Ciencias Sociales por Flacso-Argentina. Sus principales áreas de interés son integración regional y políticas migratorias.
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