La escena es muy familiar. Un gobierno reformista quiere impulsar el crecimiento económico y el empleo implementando reformas de mercado destinadas a lograr que el país se vuelva más atractivo a los inversionistas (muchas veces extranjeros). Los responsables de las políticas entienden que estos inversores tienen el dominio tecnológico, la capacidad organizacional y el acceso a mercados que el país necesita desesperadamente. Se crean comisiones para mejorar el desempeño del país en el índice Doing Business del Banco Mundial, el Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial o en otros de los certámenes de belleza promovidos por un inmenso conjunto de rankings internacionales.
El gobierno reformista supera las extenuantes peleas con los legisladores y la sociedad civil, que lo acusan de anteponer los intereses de los inversionistas a los de su propio pueblo. Pero, con perseverancia, adopta con éxito reformas que mejoran los rankings del país y recibe una cobertura elogiosa en la prensa internacional. La impresión que el mundo experto tiene del país (y hasta de los gestores de dinero) cambia significativamente para mejor. Y luego el gobierno espera que llegue la inversión extranjera. Y espera. Y, como en la famosa obra de Samuel Beckett, las inversiones, al igual que Godot, nunca aparecen.
El problema surge, en parte, de suponer que lo que hay que mejorar está reflejado en los rankings internacionales. La mayoría de las veces no es así: a nivel mundial, no existe ninguna correlación entre las mejoras en los índices Doing Business y de Competitividad y el desempeño del crecimiento o las inversiones.
Muchas veces, el foco de esos rankings está en reducir la burocracia, lo que supone que los inversionistas se mantienen alejados por algún pecado de comisión que, si cesara, abriría las compuertas. Pero el mundo es más complicado que eso. La mayoría de la gente a la que potencialmente podría irle bien si invirtiera en vuestro país sabe mucho sobre su negocio, pero probablemente muy poco sobre vuestro país –particularmente las cosas sobre el país que importan para su negocio, incluidas las que usted acaba de reformar–. Más importante, su negocio normalmente depende de cosas que usted debería estar haciendo pero que no hace –sus pecados de omisión–.
Por ejemplo, la manufactura necesita zonas industriales con energía eléctrica, agua, seguridad, logística y acceso a una fuerza laboral que pueda llegar al lugar de trabajo. Los productos frescos requieren una logística con cadena de frío, certificaciones, una vía verde en la aduana y permisos fitosanitarios negociados por el gobierno. Eliminar las regulaciones engorrosas y los controles enrevesados es mucho más fácil que establecer estos sistemas. Dados vuestros recursos limitados, usted no puede ocuparse de todo, lo que significa que está destinado a elegir las áreas a las que prestará especial atención para crearles el ecosistema necesario.
Es más, usted necesita conocer profundamente estas áreas. Tiene que entender qué requieren determinadas actividades potenciales y qué es lo que tiene vuestro país que hace que tengan más o menos posibilidades de éxito. Pero supongamos que usted lo hace para algún área elegida, ¿cómo evita esperar a Godot una vez más, especialmente después de todo ese enorme esfuerzo? ¿Y alguna vez recuperará esos costos?
Para evitar este atolladero, los gobiernos necesitan capacidades de organización que vayan más allá de la máxima de Adam Smith de que no tienen más que garantizar “la paz, impuestos razonables y una administración tolerable de la justicia”. Por lo menos, tienen que hacer tres cosas más.
Primero, el gobierno necesita interactuar con las actividades económicas existentes para identificar qué puede hacer para mejorar su productividad, ya sea cambiando reglas, infraestructura u otros bienes y servicios ofrecidos por el Estado. Estas interacciones tienen que estar bien focalizadas, por lo general a lo largo de cadenas de valor, para permitir la identificación de problemas suficientemente detallados. Por esta razón, los ministerios de Economía deben organizar muchas de estas interacciones, como sucede con los consejos de deliberación que empezaron hace más de un siglo en Japón y que han sido emulados en otras partes. Hay más de 200 consejos de este tipo en Japón, incluso hasta para la lucha de sumo.
Segundo, el gobierno debería movilizar a la sociedad y a las empresas nacionales y extranjeras para explorar el “adyacente posible”: las actividades que no existen, pero para las que prácticamente está casi todo el ecosistema requerido. Esto exige que personas dentro y fuera del gobierno imaginen lo que no existe, descifren lo que hace falta para establecerlo y determinen si sería tanto factible como valioso para la sociedad. Este proceso exploratorio es costoso y riesgoso, aunque avances recientes como el Atlas de Complejidad Económica lo vuelven menos impredecible, al revelar información relevante para evaluar la viabilidad y el atractivo de nuevas industrias potenciales. Para implementar estas estrategias, los gobiernos tienen que reformar sus actuales agencias de promoción de la inversión, que muchas veces no hacen más que autorizar o acompañar a los inversionistas. Por el contrario, estas entidades deberían ayudar a promover la estrategia de diversificación del gobierno identificando a las empresas extranjeras que están en una industria deseada, pero todavía no en el país, formular el caso de negocio a favor de la inversión y liderar las negociaciones.
Tercero, y más polémico, los gobiernos muchas veces necesitan poseer una corporación que facilite la inversión en nuevas áreas estratégicas y gestione las actividades generadas por las inversiones estratégicas previas. Estas corporaciones se pueden crear como holdings empresariales para empresas estatales ya existentes que actualmente reportan a sus respectivos ministerios sectoriales. Estos ministerios deberían dedicarse a sus funciones regulatorias, dejando que el holding realice una supervisión financiera y operativa minuciosa y ejerza los derechos de propiedad como accionista en nombre de la sociedad. El holding también puede capitalizarse con activos que el gobierno ya posee.
Estas corporaciones deberían destinar parte de sus ganancias a actividades de preinversión en nuevas áreas potenciales y usar su conocimiento del país para crear empresas mixtas con firmas que tengan conocimiento de industrias específicas. De hecho, al participar con equity, la corporación puede participar en la creación de valor que generan los esfuerzos del gobierno por reparar el ecosistema. La corporación también debería explorar oportunidades de desinversión de las empresas que posee para liberar el capital necesario para promover la estrategia de diversificación económica.
La sabiduría convencional desalienta a los gobiernos a crear estas corporaciones con el argumento de que los riesgos de una mala gobernanza y de un mal desempeño son demasiado grandes. Una estrategia alternativa más útil sería desarrollar las herramientas y los mecanismos para garantizar una gobernanza que sea buena y que mejore con el tiempo. Estados financieros auditados y publicados, una alta capacidad técnica (facilitada por salarios y carreras profesionales que sean competitivos con el sector privado), consejos asesores de peso con participación extranjera y alianzas con instituciones como la Corporación Financiera Internacional (el brazo de crédito del sector privado del Banco Mundial) podrían crear el contexto apropiado para la excelencia.
Una vez que los gobiernos hayan tomado estas medidas, quizá ya no tengan que esperar por Godot. Simplemente podrían salir a buscarlo.
©Project Syndicate, 2020