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Para diversos analistas, la IX Cumbre de las Américas, celebrada en junio de 2022 en Los Ángeles, fue un fracaso; para otros, no tanto. La crítica parece no entender su naturaleza, significado y propósito; de allí la necesidad de hacer un balance más equilibrado. El encuentro también permite examinar las relaciones interamericanas y la política regional de Estados Unidos.
Las críticas
Para los detractores, la Cumbre fracasó básicamente porque no asistieron varios importantes jefes de Estado. Pero, en realidad, lo que opacó el encuentro fue el chantaje de los presidentes de Argentina, Bolivia, Honduras y México, que amenazaron con no participar si no se invitaba a los dictadores de Cuba, Nicaragua y Venezuela. Joseph R. Biden no los invitó, y por eso faltó el Presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, al igual que los mandatarios de Bolivia y Honduras, Luis Arce Catacora y Xiomara Castro. Los de Guatemala y El Salvador, Alejandro Giammattei y Nayib Bukele, faltaron por otras razones, pero todos enviaron a sus cancilleres. Al final, el Presidente argentino, Alberto Fernández, sí participó y habló en defensa de los dictadores excluidos.
Algunos críticos también asocian el supuesto fracaso de la Cumbre a una aparente disminución del poder de convocatoria de Estados Unidos, que se comprobaría con la incapacidad de Biden de convencer a los ausentes de participar (lo que paradójicamente refuta la noción de que el imperialismo estadounidense impone sus deseos). Pero lo que esas ausencias mostraron, más bien, es la realidad de un hemisferio fragmentado, inhábil para unirse y cumplir los compromisos con la democracia. Las cumbres son un espejo de la realidad del momento. Hoy, la mayoría de los países cree que este encuentro hemisférico es una instancia exclusiva para gobiernos democráticos, mientras que otros toleran la presencia de dictaduras que violentan los derechos humanos y se rehúsan a instituir una apertura democrática. Así, persisten posiciones contradictorias sobre el modelo de gobernanza y de desarrollo que obstaculizan la unión continental por la democracia.
En cambio, sí fue un fracaso que no se produjera una condena rotunda a las dictaduras cubana, nicaragüense y venezolana por la falta de elecciones libres, por su violación a los derechos humanos y la represión de sus ciudadanos, por los cientos de opositores encarcelados y por la miseria y la forzosa migración de millones que han causado. Como saldo negativo, también quedó el discurso desubicado, ignorante, del presidente argentino, que increpó al presidente Biden por no invitar a los dictadores y solicitó la destitución del secretario general de la Organización de los Estados Americanos (OEA), Luis Almagro, y del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Mauricio Claver-Carone. No entendió que la decisión de invitar o no a dictaduras es prerrogativa del anfitrión, criterio que se estableció en la Cumbre de Quebec de 2001, y que excluye a los gobiernos no democráticos. El presidente de Colombia, Iván Duque, se lo recordó en su discurso.
El canciller mexicano, Marcelo Ebrard, también criticó que no se hubiera invitado a las dictaduras y repitió la propuesta de López Obrador de terminar con la OEA, pues —dijo— está agotada por su sumisión a Estados Unidos y por su obsesión con el “intervencionismo” de sus observaciones electorales. El relato mexicano es engañoso y demagógico: la interacción soberana entre los Estados hemisféricos está consagrada en la Carta de la oea y en las cumbres. También es falaz la noción de la “obsesión e intervencionismo electoral”. La regla inviolable es que no hay observación sin invitación ni acuerdos con el país invitante para garantizar la reserva, la imparcialidad, el respeto por las normas electorales del país y su soberanía. Quizá lo que busca López Obrador es presentarse como líder e interlocutor de Latinoamérica con Estados Unidos.
Lo positivo
A pesar de las críticas a la Cumbre y de las propuestas extemporáneas y falaces de Argentina, Bolivia y México, la mayoría de los países latinoamericanos no se quejó ni pidió la presencia de las dictaduras. Almagro, secretario general de la OEA, reflejó este sentimiento con agudeza: “No me hubiera gustado que Pinochet, Videla y Gregorio Álvarez estuviesen en esta sala”. El presidente Gabriel Boric de Chile sí solicitó la presencia de los dictadores, pero para pedirles que liberen a los presos políticos. El chantaje a Biden fracasó; no se logró descarrilar el encuentro.
El inconducente debate sobre quién debía participar tampoco desbarató la Cumbre. Se dialogó sobre la gobernanza democrática y el abordaje conjunto de los retos comunes. Se adoptaron compromisos sobre temas vitales y de vigencia incuestionable, que fueron consensuados por grupos de trabajo en el seno de la OEA (que funge como Secretaría de Cumbres), tras intensas negociaciones previas: energía limpia, tecnologías y políticas públicas verdes, resiliencia sanitaria, transformación digital y gobernanza democrática. Los asistentes suscribieron, además, el Plan de Acción Interamericano sobre Gobernabilidad Democrática, subrayaron que el “compromiso con la democracia ha sido un componente esencial de todas las cumbres”, y se obligaron a emprender, antes de la próxima Cumbre, acciones que fortalezcan “la confianza en nuestras democracias mediante el cumplimiento de los compromisos sobre gobernabilidad transparente y buenas prácticas regulatorias, Estado de derecho y lucha contra la corrupción”, y que vigoricen “los mecanismos regionales de diálogo político ya existentes para abordar los desafíos a la democracia, incluyendo la Carta Democrática Interamericana”.
También acordaron “reconocer la importancia de las Misiones de Observación Electoral (MOE), conducidas bajo los principios de objetividad, imparcialidad, transparencia, independencia, respeto a la soberanía, […] respetando los procedimientos establecidos en la normativa del Sistema Interamericano y la Carta Democrática Interamericana”. Tal reconocimiento no agrega ni quita nada a las normas y prácticas corrientes de las MOE, pero les da un espaldarazo, frente a las críticas de Argentina, Bolivia y México, que acusaron a la OEA y su MOE en Bolivia de un supuesto golpe de Estado contra Evo Morales en 2019.
La Cumbre cumplió su función de ser una ocasión inigualable e indispensable para que los líderes democráticos del continente trataran juntos los desafíos comunes que amenazan a sus sociedades y esbozaran maneras de asociarse y cooperar para enfrentarlos. La Cumbre es en realidad un proceso institucionalizado en el marco de la OEA, no un hecho aislado que se repite cada 4 años. Cuenta con un sistema de seguimiento que vigila que se cumplan los compromisos adoptados y con un Grupo de Revisión de la Implementación de las Cumbres, compuesto por representantes de los Estados miembros que se reúne e informa periódicamente a los cancilleres, quienes revisan sus informes en la Asamblea General anual de la OEA. Además, también hay foros paralelos de empresarios, organizaciones no gubernamentales, jóvenes, líderes legislativos y organizaciones regionales.
La Cumbre y el retorno de Estados Unidos
El presidente Biden utilizó la Cumbre de Los Ángeles para expresar su optimismo sobre el futuro del hemisferio, ratificar su compromiso con la democracia e indicar su deseo de acercarse a Latinoamérica y diferenciarse del ensimismamiento, el unilateralismo y el menosprecio por la región del expresidente Donald Trump (quien no asistió a la Cumbre de 2018, en un desaire igual al de López Obrador). Al parecer, el gobierno de Biden quiere participar más en la respuesta conjunta de los desafíos comunes del hemisferio, con la idea de marcar una nueva política de buen vecino y buen socio, que inició tímidamente Barack Obama, pero que Trump truncó. Biden mostró su temple y compromiso con la democracia al no ceder al chantaje de López
Obrador y Fernández. No parece anclado en el pasado, como algunos piensan, sino que más bien ha lanzado nuevas iniciativas que pueden fortalecer las relaciones con Latinoamérica, aunque probablemente continuará con las sanciones a las dictaduras. Como parte de este nuevo acercamiento a Latinoamérica, el gobierno de Biden presentó iniciativas que no tuvieron eco entre los medios de difusión. Biden propuso la Alianza para la Prosperidad Económica en las Américas, que ofrece movilizar la inversión pública y privada en infraestructura, educación y salud, transparentar la administración pública, restaurar y fortalecer las cadenas de suministro, promover la economía verde y garantizar un comercio sostenible. También propuso establecer un foro para el Diálogo de Economía y Salud de las Américas para mejorar los sistemas de atención médica. Por otro lado, logró un compromiso sobre buenas prácticas regulatorias (Declaración sobre Buenas Prácticas Regulatorias) y anunció una iniciativa de asistencia alimentaria significativa para abordar la escasez de fertilizantes y cereales causada por la invasión rusa a Ucrania y ofreció 645 millones de dólares de apoyo a refugiados y migrantes.
Biden también logró el consenso de veinte países en la Declaración de Los Ángeles sobre Migración y Protección, para impulsar medidas destinadas a atacar las causas de la migración: la pobreza, la inseguridad, la violencia del narcotráfico y el crimen organizado, la falta de servicios educativos y sanitarios, entre otros. Con ello se pretende disminuir el impulso a migrar desde México y los países del Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras). La idea es sumar una inversión privada por 4.000 millones de dólares, de los cuales el sector empresarial ya había prometido 1.200 millones. La iniciativa tendría el apoyo del BID y de la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional del gobierno estadounidense.
Las propuestas de Biden reflejan su optimismo y convicción de que es posible “alcanzar la prosperidad económica mediante un nuevo compromiso hemisférico con la democracia, los derechos humanos y el comercio”. Según el mandatario, en los próximos 10 años el continente será el “más democrático del mundo” porque “lo tenemos todo, la gente y los recursos”. Se trata de una ecuación optimista que antepone la democracia como condición necesaria para el desarrollo y la prosperidad. Lo opuesto a lo que proyectaba Henry Kissinger para China, cuando proponía que su apertura comercial y desarrollo socioeconómico generaría demandas de libertad y apertura democrática, hipótesis que no se cumplió en la realidad.
Las propuestas estadounidenses también responden a la creciente preocupación en círculos gubernamentales y académicos latinoamericanistas y orientalistas por la penetración económica e influencia de China en el continente, además de su provocadora alianza con las dictaduras de Cuba, Nicaragua y Venezuela, en concierto con Irán y Rusia.
El vertiginoso ascenso económico y militar de China y el retorno de Rusia con su poderío y agresividad militar han generado una nueva competencia bipolar ideológica y geopolítica entre dos mundos antagónicos: el de la democracia liberal, liderado por Estados Unidos y la Unión Europea, y el de la autocracia absolutista, representado por China y Rusia. En efecto, sería una nueva guerra fría, similar a la que enfrentó al mundo comunista con el democrático. La penetración china en el hemisferio es parte de esta nueva fase y de su estrategia internacional de proyectar su poderío diplomático, económico, tecnológico y militar, con el doble propósito de consolidar y sostener su desarrollo económico y desafiar la supremacía del mundo liberal, en pos de su preeminencia como potencia mundial.
La rápida expansión estratégica se observa claramente en el intercambio comercial con Latinoamérica. En 2019, según el Banco Mundial, la exportaciones latinoamericanas a China alcanzaron 124.000 millones de dólares (12,4% del total de sus exportaciones), mientras que las importaciones sumaron 184.000 millones (18,7% del total de sus importaciones). Latinoamérica exporta materias primas o productos primarios sin mayor elaboración, mientras que importa de China sobre todo productos industrializados con alto valor agregado de capital, tecnología y mano de obra. Algunos especialistas piensan que es una relación complementaria, pero en realidad se parece más a una de dependencia de Latinoamérica como proveedor estratégico de recursos naturales y alimentos, como África. En 2021, el comercio entre ambos alcanzó unos 450.000 millones de dólares, mientras que el comercio con Estados Unidos sumó unos 300.000 millones, excluyendo México.
Las inversiones de empresas estatales chinas, guiadas por el Partido Comunista de China (82% de las inversiones), han crecido significativamente con la Iniciativa del Cinturón y la Nueva Ruta de la Seda. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, entre 2015 y 2020 las inversiones (80.000 millones de dólares) se dirigieron a sectores clave para asegurar el abastecimiento de su creciente mercado de consumo y sus necesidades alimenticias (productos agrícolas ganaderos) y materias primas (minerales, hidrocarburos) y otros insumos para su desarrollo industrial y tecnológico. El impresionante plan de inversiones que se proyecta en el marco del Foro China-Celac revela las intenciones chinas de aumentar y financiar su presencia en Latinoamérica en una amplia gama de sectores estratégicos.
Entre algunos analistas latinoamericanos, la obsesiva búsqueda de la autonomía de Latinoamérica respecto de Estados Unidos (para poner fin a su poderío en la región) los hace ignorar el necesario análisis de las implicaciones geopolíticas y estratégicas de la presencia china para la seguridad democrática de la región, como se observa en una valiosa revisión de la bibliografía académica sobre las relaciones entre China y Latinoamérica de Andrés Serbin y en recientes publicaciones sobre el “no alineamiento activo” de Jorge Heine y otros. La preocupación por la autonomía presenta variaciones: autonomía heterodoxa, autonomía periférica, diplomacia equidistante y no alineamiento. Estas posiciones revelan más bien cierta ambivalencia y desubicación (“coqueteo estratégico”) o bien la falta de un compás ideológico estratégico para ubicar a Latinoamérica en el mundo al que pertenece: la democracia liberal que respeta las normas y las instituciones internacionales que aseguran su independencia y soberanía.
El coqueteo estratégico latinoamericano confunde y genera desconfianza, por no decir alejamiento, de Estados Unidos, pero también pone innecesariamente a una región dividida y vulnerable en el tablero de la disputa mundial, convertida en una carta del juego bipolar o un peón en el ajedrez mundial entre la democracia y la autocracia. Lo peor es que Latinoamérica carece de la capacidad para adoptar un papel protagónico autónomo en las grandes lides de la competencia mundial.
La obsesión autonomista parece ignorar la dependencia que se producirá respecto de China y las implicaciones geopolíticas de su creciente presencia en la región, particularmente en el marco de la actual rivalidad estratégica entre la democracia y la autocracia absolutista; parece descartar su verdadero propósito geopolítico y su potencial amenaza para la seguridad de las democracias del continente.
China utiliza su comercio, inversiones, ventas y préstamos en la región para penetrar en rubros delicados y estratégicos de seguridad, como la energía, el campo naval y aeronáutico, el espacio, el ciberespacio, y conseguir así acceso a instrumentos y base de datos legales y jurídicos que regulan la lucha contra el narcotráfico, la corrupción y el lavado de dinero, áreas donde ha predominado la cooperación de Estados Unidos. Sus inversiones e influencia en los medios y sectores culturales, así como en infraestructura, transporte, puertos, minería y energía son tales, que pueden afectar la soberanía y la seguridad de los países de la región. Preocupantes deberían ser, por ejemplo, los planes de cooperación espacial, así como en el ciberespacio y en tecnologías estratégicas (inteligencia artificial y redes móviles 5G), que podrían ser utilizadas para control y vigilancia electrónica de la ciudadanía.
No se desconocen aquí los potenciales beneficios de una relación comercial pragmática con China, de una cooperación financiera, científica y tecnológica o de las inversiones en infraestructura, como lo han hecho Alemania, Estados Unidos, Francia, Italia y otros países del mundo liberal y democrático. Sin embargo, es imperativo estar alertas a que la relación con China no genere una peligrosa dependencia. La vulnerabilidad y debilidad que padecen las democracias del hemisferio pudieran ser aprovechadas para influir en asuntos internos y externos y amenazar su seguridad y soberanía.
Una nueva alianza democrática
La Cumbre de Los Ángeles dejó en evidencia la falta de una visión continental que convoque y motive a los gobiernos y países del hemisferio a asociarse o unirse para defender las democracias y fortalecer su capacidad de enfrentar los retos actuales que las asedian, incluyendo el peligro de las autocracias absolutistas chinas y rusas. No se puede ignorar la creciente penetración, presencia y amenaza de la autocracia china como parte de su estrategia geopolítica internacional de desafío al mundo de las democracias. El hemisferio necesita una gran visión estratégica para un destino común de mayor prosperidad, democracia y paz, así como un liderazgo regional para alcanzar consensos. La visión y el liderazgo no tienen que provenir de Estados Unidos necesariamente, pero sí deben contar con su apoyo.
Tampoco es prudente confundirse o distraerse con corrientes intelectuales que defienden una imaginaria autonomía, poco propicia para los intereses y los valores de la región. En el hemisferio se requiere un férreo compromiso con el mundo democrático. Se requiere claridad moral y política y no cabe la neutralidad o la complacencia con las tiranías de Cuba, Nicaragua o Venezuela. Tampoco se puede dejar de condenar la criminal agresión rusa a la soberanía y la democracia ucraniana o la flagrante violación de principios fundamentales del orden internacional y la convivencia pacífica de los países, como la integridad territorial y la solución pacífica de controversias, principios de la OEA y la Organización de las Naciones Unidas que garantizan la paz y la seguridad de los Estados. Defender la democracia y sus principios no significa someterse a Estados Unidos, sino alinearse con valores e intereses vitales propios del hemisferio. Si bien puede ser beneficiosa la relación comercial y económica con todos los países del mundo, el interés prioritario es la defensa de la democracia y el orden internacional. Primero es lo primero.
Para los países de la región, una cuestión estratégica sería formar una alianza democrática hemisférica y asociarse al mundo democrático liberal, un desafío enorme ante la polarización y la ambigüedad reinantes. Latinoamérica pertenece al mundo democrático por historia, geografía y cultura política, y por eso parece conveniente, al menos para los países de mayor relieve, terminar con el coqueteo estratégico y la falaz neutralidad o equidistancia diplomática, que implica una equivalencia moral inexistente entre el mundo democrático y el autocrático, y comprometerse de una vez por todas, con claridad y convicción, sin ambigüedades ni timidez, a una alianza estratégica con el mundo democrático liberal, encabezado por Estados Unidos, que hoy no es ni pretende ser el poder hegemónico y arbitrario de antaño, sino que busca liderar el mundo liberal como socio principal.
Latinoamérica no debe alinearse automática o ciegamente al liderazgo de Estados Unidos, sino que debe recuperar los principios hemisféricos fundamentales y las aspiraciones históricas de soberanía, democracia, libertad y paz que unen a los países del continente. Pero tampoco sería negativo contar con la primera potencia mundial, líder y baluarte del mundo democrático como aliada principal, aunque su democracia también tendrá que demostrar su fortaleza tras el ataque que sufrió en enero de 2021, con el intento de autogolpe de Trump.
El compromiso internacional comienza con una renovada alianza hemisférica democrática. El sistema interamericano expresa ideales y valores democráticos históricos consagrados en instrumentos jurídicos y políticos como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, la OEA, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Cumbre de las Américas, que son pilares de la arquitectura interamericana que merecen un renovado compromiso para formar una alianza con proyección en el nuevo orden internacional.
Como bloque democrático, incluso como el del Mercado Común del Sur, Latinoamérica podría ejercer un papel significativo no solo en una alianza hemisférica, sino como parte del mundo liberal (que no es solo occidental, pues incluye a Corea del Sur, la India, Japón y Suráfrica) ante la arremetida del mundo autocrático y dictatorial. El alineamiento aumentaría su capacidad de defender y proyectar sus valores e intereses en el hemisferio y en el concierto internacional. Sus países tendrían mayor influencia en las decisiones sobre los múltiples desafíos transnacionales que enfrenta el continente y el mundo, como seguridad energética, alimentaria, migratoria, sanitaria, cibernética, ambiental, así como sobre la proliferación nuclear, el narcotráfico, el lavado de dinero, el terrorismo, la corrupción, las cadenas de suministro, la pobreza, el cambio tecnológico y la agresividad de las autocracias absolutistas, que no es posible enfrentar unilateralmente.
La alianza podría incluir una nueva iniciativa de integración comercial para reducir la pobreza en el hemisferio, como la propuesta por Biden. La democracia debe mostrar que puede resolver problemas y ofrecer oportunidades para prosperar. Hay precedentes significativos: la Alianza para el Progreso, ideada y acordada por los presidentes Arturo Frondizi de Argentina, Juscelino Kubitschek de Brasil y John Kennedy de Estados Unidos, en la década de 1960, o la iniciativa del presidente George H. W. Bush en 1990 denominada Área de Libre Comercio de las Américas, acogida en la Cumbre de 1994 pero luego descartada por el trío antiestadounidense de Hugo Chávez, Luiz Inácio Lula da Silva y Néstor Kirchner en 2005.
El compromiso no significa perder la independencia de comerciar con el mundo entero. El mundo democrático es perfectamente compatible con la apertura económica y comercial, que es además el camino más seguro para la prosperidad de los países. Alemania, Australia, Canadá, Francia, Japón, el Reino Unido y otros no dudan en alinearse con Estados Unidos en la defensa de la democracia y la libertad: son aliados incondicionales, confiables; pero tampoco por ello dejan de comerciar con China a pesar de las diferencias ideológicas. Hay desafíos mundiales e intereses económicos y de seguridad que requieren cooperación, pero sin abandonar los valores democráticos y liberales fundamentales, la brújula imprescindible.
Rubén M.Perina es doctor en Relaciones Internacionales por la University of Pennsylva- nia. Es analista y consultor político, y por varios años ocupó la cátedra sobre la Organización de los Estados Americanos (OEA) y la democracia en las Américas en la George Washington University y en la Georgetown University. Fue funcionario en la OEA y es autor de The Organization of American States as the Advocate and Guardian of Democracy (University Press of America, 2015). Sígalo en Twitter en @rubenperina.
Artículo publicado en la revista de Foreign Affairs Latinoamérica