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La Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos (Ley IRA) tiene en vilo a los socios comerciales de Estados Unidos. Esta ley no solo es gigantesca, ya que destina unos 369.000 millones de dólares a programas climáticos y de energía limpia, sino que también tiene un componente “compre estadounidense”, el cual ofrece beneficios en efectivo únicamente a quienes compran de fabricantes norteamericanos de automóviles y otorga subvenciones a los productores de energía renovable que cumplan con las normas sobre contenido nacional. Hoy en día muchos países, particularmente en Europa, están sopesando la posibilidad de implementar sus propias políticas industriales verdes. Esta es la respuesta equivocada.
Las subvenciones que otorga la Ley IRA a los productos fabricados en Estados Unidos son, sin lugar a duda, polémicos, especialmente entre los principales socios comerciales de Estados Unidos, como Japón, Corea del Sur y la Unión Europea. El presidente estadounidense, Joe Biden, se encuentra ahora en modo de control de daños, pues está intentando tranquilizar a sus socios y encontrar formas de suavizar el impacto en los aliados mediante la flexibilización de las disposiciones del componente «compre estadounidense» de la Ley IRA.
Los encargados de la formulación de políticas en Europa se encuentran escépticos. Temen que, a menos que introduzcan sus propias subvenciones, la Ley IRA garantizará en los hechos el liderazgo estadounidense en las industrias verdes. Pero la lógica que sustenta esta deducción causa dudas, en el mejor de los casos.
Es cierto que algunas empresas europeas han amenazado con marcharse a Estados Unidos si no reciben subvenciones similares en su país. Pero es poco probable que los productores europeos de, por ejemplo, turbinas eólicas, dejen de producir en Europa solo porque esperan que el negocio crezca rápidamente en Estados Unidos.
“Compre estadounidense” no significa 100% estadounidense. Para cerciorarse de recibir la “bonificación” del 10% por tener contenido nacional (bonificación que ofrece la Ley IRA de manera adicional a generosas subvenciones que no dependen del cumplimiento del umbral) una empresa, como por ejemplo un parque eólico, debe usar únicamente acero estadounidense, pero solo 40% de componentes fabricados en Estados Unidos. En otras palabras, incluso con el incentivo adicional de usar componentes fabricados en Estados Unidos, el gobierno estadounidense espera que las empresas dependan en su mayoría de las importaciones.
Asimismo, en la opinión de abogados especializados en comercio, los componentes “fabricados en Estados Unidos” podrían consistir en gran medida en subcomponentes importados, lo que haría que las disposiciones sobre contenido nacional sean incluso menos estrictas en la práctica. Por lo tanto, si bien la Ley IRA brinda a las empresas un incentivo para producir ciertos componentes en Estados Unidos, seguirá habiendo abundante demanda de productos europeos, no sólo en Estados Unidos, sino también, habrá cada vez más demanda en Europa.
Cualquiera sea el caso, la Ley IRA no es un ejemplo de buena política industrial. Al contrario, algunas de sus disposiciones clave fomentan el despilfarro. De hecho, Europa ya ha rechazado el uso de las ineficaces y costosas subvenciones fijas a las energías renovables, las cuales dan cuenta de 250.000 millones de dólares del financiamiento total de la Ley IRA. En cambio, la mayoría de los países europeos recurren a subastas para averiguar qué tipo de subvención se necesita para estimular la reducción de emisiones. Algunos también emplean “contratos por diferencia”, en virtud de los cuales el gobierno paga a los inversores la diferencia entre el precio de mercado y un mínimo garantizado.
Otra característica cuestionable de la Ley IRA es el crédito fiscal a la inversión, que subvenciona el 30% del costo de una planta de energía renovable (o el 40%, si se cumplen las normas de contenido nacional). Esto no es económicamente eficiente, ya que la subvención no está vinculada a la cantidad de energía que se produce en última instancia. También existe una especie de riesgo moral: como los inversores sólo cubren el 60 al 70% del costo total, es posible que no se esfuercen demasiado por reducir los costos o que solamente se limiten a aumentar sus ganancias. Y el despilfarro en la construcción de plantas renovables también conduciría a más emisiones, sobre todo si en dichas construcciones se utilizan bienes que consumen más energía, como por ejemplo acero u hormigón.
Por último, la Ley IRA hace poco por estimular el progreso tecnológico verde. Cualquier proyecto que produzca energía eléctrica con cero emisiones califica para recibir el apoyo de la Ley IRA. Esto significa que los parques eólicos y las instalaciones fotovoltaicas (cuyos costos continúan bajando) serán probablemente los principales beneficiarios de las subvenciones de la Ley IRA. Pero si bien estas tecnologías serán vitales para alcanzar los objetivos de reducción de emisiones a corto plazo, por ejemplo, hasta el año 2030 o 2035, un futuro con cero emisiones netas exigirá nuevos avances tecnológicos y de ingeniería.
Precisamente eso es lo que los gobiernos deberían estar subvencionando. En lugar de ofrecer subvenciones ineficaces a tecnologías existentes, los gobiernos deberían financiar la investigación y desarrollo (I+D) de otras tecnologías nuevas. Sin embargo, en el caso de la UE esto supone enfrentarse a un desafío formidable.
Tal como están las cosas, la mayor parte del gasto en I+D en Europa se produce a nivel de país (no a nivel de la UE), y los fondos se dirigen en gran medida a universidades nacionales y laboratorios de investigación. Además, las asignaciones presupuestarias de la UE se deciden cada siete años y sólo pueden modificarse por acuerdo unánime. Consiguientemente, a la UE le sería prácticamente imposible asignar más fondos a I+D hasta el año 2027.
Sin embargo, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, tiene una propuesta alternativa: transformar el programa temporal de préstamos pandémicos de la UE, NextGenerationEU, en un recurso permanente. Lamentablemente, este esquema tiene pocas posibilidades de llegar a ser implementado, por lo que ella también ha propuesto flexibilizar las normas de la UE sobre ayudas estatales, con el fin de dar a los Estados miembros más margen de maniobra a fin de poner en acción subvenciones nacionales, que se constituyen en una opción inferior.
La mal concebida, aunque muy alabada, Ley Europea de Chips sigue más o menos el mismo patrón, ya que brinda a los Estados miembros de la UE más margen para otorgar subvenciones nacionales, sin aportar gran cosa en forma de financiamiento adicional para I+D. La Ley de CHIPS y Ciencia de Estados Unidos, que destina 13 mil millones de dólares al desarrollo de la fuerza laboral de I+D, se constituye en mucho mejor modelo, cuando se la compara tanto con la versión europea de la Ley Chips como con la Ley IRA.
La UE no debería entrar en una competencia de subvenciones con Estados Unidos, y menos aun fundamentándose en el modelo de la Ley IRA. Una competencia de “tecnologías verdes” (en la que ambas partes apoyen la I+D de nuevas tecnologías verdes) es un mucho mejor abordaje. La interrogante es si Europa tiene la voluntad política y la visión necesarias para ponerse en forma a fin de competir.
Traducción del inglés: Rocío L. Barrientos
Daniel Gros es miembro de la junta y miembro distinguido del Centro de Estudios de Política Europea (CEPS).
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