Venezuela comenzó 2023 sin presidente interino, aunque el régimen de Nicolás Maduro no movió un dedo. Con anticipación, tres de los mayores partidos de la Asamblea Nacional votaron para disolver la estructura de gobierno que permitió a Juan Guaidó asumir como presidente de la nación en 2019 y anunció la formación de varias comisiones especiales para llevar las cuestiones que manejaba el interinato, encabezadas por tres figuras exiliadas en España y Estados Unidos.
A pesar de que el movimiento se rumoreaba desde hace meses, no deja de ser un golpe para las posibilidades de la oposición de lograr la restauración de la democracia en un futuro cercano, sin mencionar su potencial para legitimar a la dictadura de Maduro. Erigido sobre la elección presidencial fraudulenta de 2018, el gobierno interino fue una decisión soberana para llenar el vacío de poder y fue constitucional de acuerdo con la propia carta magna (artículo 233) de Hugo Chávez, lo que le da mayor gravedad a la decisión.
En 2019, el gobierno interino parecía estar volando alto. La mayoría de los venezolanos lo apoyaron. Guaidó tenía más de 60% de popularidad. Estados Unidos promovió reconocerlo como presidente, una decisión que fue rápidamente seguida por casi 60 países, incluidos muchos de América Latina, lo que le permitió acreditar embajadores alrededor del mundo y en importantes organismos internacionales. El régimen de Maduro fue aislado y un torrente de sanciones y procesos cayeron sobre altos funcionarios involucrados en tráfico de drogas y crímenes de lesa humanidad. Asimismo, al gobierno interino se le abrió la posibilidad de controlar ingentes recursos congelados en el exterior, tales como el oro depositado en el Banco Central de Inglaterra.
Fue un momento dorado para la oposición venezolana. Guaidó, una voz nueva dentro de una oposición considerada demasiado anquilosada, pareció ofrecer un puente genuino desde la represión autoritaria hacia alguna forma de restauración democrática. Acompañado por sanciones multilaterales e internacionales, el gobierno interino parecía llamado a hacer demandas serias para concesiones electorales que pudieran cambiar la trayectoria del chavismo y reducir sus posibilidades de dirigir a Venezuela indefinidamente y por la fuerza. Guaidó comandó un movimiento opositor de protestas en Caracas y otras ciudades que atrajo a miles de personas.
Los vigorosos días de 2019 pasaron y llegó 2020, que se inició con la pandemia del covid-19 y un violento cambio de panorama para la oposición. Con la excusa de medidas sanitarias, el régimen de Maduro atenazó a la sociedad venezolana, las protestas disminuyeron y la posibilidad de una transición democrática se hizo menos auspiciosa. 2021 y 2022 siguieron con la movilidad limitada y aunque hubo la extensión del mandato de Guaidó, este no fue capaz de replicar los movimientos de protesta de 2019, a pesar de que la crisis humanitaria empeoraba y la gente continuaba huyendo. De 2015 a 2022 aproximadamente 7,1 millones de venezolanos dejaron el país.
Hay que ver el asunto en retrospectiva. Muchos ahora señalan que el gobierno interino fracasó porque no pudo iniciar la transición democrática, y eluden convenientemente la constitucionalidad del interinato. Algunos han extendido sus críticas a la política de la administración Trump y su campaña de “presión máxima” contra el régimen de Maduro. Otros han sugerido que la administración Biden debería haber sido más firme en su respaldo a Guaidó, debilitado por circunstancias regionales y globales. Pero no es el tiempo de politizar el momento. Después de todo, una transición hacia la democracia en Venezuela ha aturdido por igual a administraciones demócratas y republicanas lo que amerita un balance de los errores y éxitos del gobierno interino
Después de 24 años de chavismo, los líderes de la oposición no han sido capaces de poner a un lado sus egos e intereses personales para unirse alrededor de una estrategia para el regreso a la democracia. El hecho de que ellos mismos disolvieran el gobierno interino demuestra que los intereses personales son todavía más importantes que los colectivos. La dinámica se repite ahora que las elecciones de 2024 presentan a la oposición la oportunidad de unificarse detrás de un solo candidato o llevar a varios.
Demasiados opositores han sido captados por el régimen de Maduro, creando lo que conocemos como una “falsa oposición”. Al venezolano promedio le cuesta distinguir entre aquellos que están del lado de la democracia y quiénes están jugando en ambos bandos. El mejor ejemplo puede ser que algunos miembros de la oposición comenzaron a pedir la disolución del gobierno interino más de un año antes de que ello ocurriera, entre ellos su comisionado para Asuntos Exteriores.
La participación opositora en las negociaciones durante los pasados dos años ha supuesto costos significativos. En agosto de 2021, para que Maduro regresara a la mesa, la oposición firmó un memorando de entendimiento en el que este impuso sus condiciones. La más destacable fue el reconocimiento formal de Maduro y de las instituciones de su gobierno, incluida la Asamblea Nacional elegida en diciembre de 2020 y controlada por el régimen. Después de muchos años negando su legitimidad, la oposición dio la concesión más codiciada, minando con ello a la presidencia interina al dar paso a cuestionar a la figura del mismo presidente interino que ni siquiera aparece en el documento. En otras palabras, la oposición (una vez más) sembró la semilla del despido de Guaidó en su desesperación por dialogar, aunque de esas negociaciones no se hayan producido otros resutados más allá de comprarle a Maduro más tiempo en el poder.
Los esfuerzos del gobierno interino fueron para tratar de blindar los considerables recursos en el exterior frente a los reclamos de los acreedores internacionales del régimen y proteger a políticos de la oposición de la maquinaria interna de represión. El control de los activos en el exterior fue el mayor logro del gobierno interino; sin embargo, la forma en la que algunos de esos activos fueron manejados comenzó a difuminar la distinción moral entre la profunda corrupción del régimen y la falta de gobernabilidad de la oposición. La escasez de transparencia y responsabilidad reposa en el centro de escándalos que envuelven a algunos de esos activos, como el caso de Monómeros, la compañía de fertilizantes basada en Colombia.
El rol del gobierno de Estados Unidos
El gobierno de Estados Unidos también es culpable de la disolución del gobierno interino. La política de Washington pasó de la campaña frontal y de alta presión, llevada a cabo por la administración Trump, a una más diplomática, algunas veces difusa, en la administración Biden, que se enfocó más que nada en llevar a Maduro a la mesa de negociaciones.
Objetivamente, la arquitectura de cargos y sanciones construida por la administración Trump alrededor del régimen de Maduro no alcanzó a suficientes militares de alto rango. Las fuerzas armadas permanecieron leales a Maduro, incluso en abril de 2019, cuando Guaidó apareció a las afueras de una base militar llamando a un alzamiento. Más aún, la fuerte resistencia a las sanciones reafirmó entre algunos que la política de Trump era “un cambio de régimen” y no un marco para la transición democrática.
Por otra parte, el viaje secreto, en marzo de 2022, de funcionarios de la administración Biden para reunirse con Maduro y discutir tanto la liberación de los estadounidenses detenidos en Venezuela como respuestas a la crisis energética creada por la invasión rusa de Ucrania tomó a todos fuera de base (incluido el gobierno interino). El resultado principal fue el restablecimiento del contacto directo entre el régimen y el gobierno de Estados Unidos, pero también fue una señal para algunos en la oposición en el sentido de que el apoyo de Estados Unidos no era tan firme como se imaginaba, creando una fisura para acelerar el fin del gobierno interino.
En septiembre de 2022 comenzaron a circular fuertes rumores de que varios partidos no apoyarían más a Guaidó y al gobierno interino cuando se votara, en 2023, por la renovación de la Asamblea Nacional. En octubre, los días de Guaidó parecían contados.
Serias consecuencias
Para el régimen de Maduro, la disolución del gobierno interino no podía llegar en mejor momento. Dos años consecutivos de elecciones regionales han llevado al poder a nuevos gobiernos de ala izquierdista en América Latina. Esto ha coincidido con el deseo de la administración Biden de deconstruir la formidable arquitectura de sanciones que heredó, así como el exitoso viaje diplomático de Maduro en el cual abordó a los líderes políticos en la Conferencia de las Naciones Unidas COP27 y se agenció momentos para reivindicar su legitimidad y la normalización de relaciones. Entretanto, tres de los cuatro mayores partidos de la oposición han decidido no seguir apoyando el interinato y han optado por la cohabitación con el régimen por sobre el deseo popular de libertad.
Entonces, 2023 ha comenzado, como desde hace muchos años de la historia venezolana, bajo el chavismo y con divisiones políticas que amenazan a la oposición. Mientras, Maduro se esfuerza por normalizar relaciones y restablecer los lazos diplomáticos con Estados Unidos, tal como lo ha hecho con Colombia y lo hará pronto con Brasil.
Ahora que la estructura del gobierno interino ha sido disuelta, surge la cuestión de legitimidad de lo que ocupará su lugar. ¿Podrá el comité propuesto, sin una cabeza visible e identificable realizar efectivamente las funciones del gobierno interino? Miembros de la Asamblea Nacional que votaron por disolver el gobierno interino lo acusan de corrupción y de poca escrupulosidad financiera. Si ese fuera el caso, ¿quién va a manejar los fondos en el nuevo mecanismo? ¿Habrá individuos presuntamente más escrupulosos protegiendo los considerables activos en el exterior? ¿En quién pueden los venezolanos confiar si no es Guaidó?
Un futuro incierto
El futuro trae más preguntas que respuestas para la política de Estados Unidos sobre Venezuela. La más importante es la cuestión del reconocimiento. ¿Reconocerá el gobierno de Estados Unidos a Maduro como presidente? La administración Biden ha dicho que no se involucrará en asuntos internos de la oposición venezolana, pero tampoco pareciera estar dispuesta a cambiar su política para reconocer a Maduro. Funcionarios de Washington insisten en la opción de volver al régimen de sanciones, lo que parece difícil ahora que el crudo venezolano ha regresado a los mercados internacionales.
La administración Biden está entrando en una zona gris. No hay precedentes sobre reconocer una estructura amorfa y tripartita como cabeza de una gestión opositora. Recientemente, un vocero del Departamento de Estado dijo que la administración Biden “continúa reconociendo a la Asamblea Nacional democráticamente electa en 2015”, pero eso en poco clarifica cuestiones acerca de quién la administración estadounidense considera que está en cargo. Todas las menciones a Guaidó, hasta en tiempo pasado, fueron sacadas de la declaración del Departamento de Estado.
El desafío de definir un enfoque que no reconozca a Maduro es inmediato. El año pasado el gobierno de Estados Unidos advirtió que la falta de un claro líder de oposición podría amenazar la orden ejecutiva destinada a proteger las acciones de Citgo de ser subastadas para pagar a acreedores de Venezuela. Esto es tan cierto como que, en el Reino Unido, el litigado caso sobre el control del oro venezolano depositado en el Banco de Inglaterra ha llegado a la Corte Suprema. En varias oportunidades la alta corte ha fallado a favor de la oposición, siempre sobre la base de que el Reino Unido reconoce la presidencia interina de Guaidó. Disolver el gobierno interino dificulta la defensa legal de los activos de Venezuela en el exterior, al no haber un líder identificable como cabeza visible del gobierno.
Por otra parte, ya no hay embajador de la oposición y es difícil mantener las visas de los funcionarios que se encuentran actualmente en Estados Unidos y que preguntan sobre si es posible mantener representantes en instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo. Dependiendo del futuro del régimen de Maduro y de los niveles de represión, la oposición tendrá que reconstituirse fuera del país. Los opositores fuera de Venezuela afrontan un severo riesgo si son forzados a retornar. Estados Unidos también debe decidir qué pasa con las propiedades venezolanas más allá de los activos congelados, tales como los edificios de la embajada y el consulado en Washington D.C. y otras ciudades donde el exembajador Carlos Vecchio dijo que las labores administrativas y diplomáticas cesarían.
También hay serias preguntas sobre qué pasará con Guaidó. ¿Encontrará la administración Biden una manera de enviar un mensaje al régimen de Maduro sobre garantizar su seguridad? ¿Interpretará el régimen de Maduro el vacío en el estatus constitucional de Guaidó como una luz verde para arrestarlo y potencialmente torturarlo? Previamente, la administración Trump insistió en la seguridad de Guaidó, amenazando con severas consecuencias si era arrestado. Por supuesto, esas consecuencias eran poco claras, pero había suficiente “ambigüedad estratégica” en la política de Estados Unidos para que Maduro quisiera comprobarlo. Sin esas demandas ya Maduro ordenó el arresto de los nuevos líderes de la Asamblea Nacional en el exilio.
Para que la oposición pueda tener éxito en unas elecciones tendrá que unirse alrededor de un solo candidato común, sin sucumbir a los incesantes intentos de Maduro de dividirla y cooptarla. Las elecciones en 2024, o antes, si Maduro reforma el calendario electoral a su favor como hizo en 2018, requerirán niveles de movilización no vistos desde 2019.
Todo ello podría estar en riesgo si, de alguna manera, los votos de ciertos partidos para disolver el gobierno interino fueron hechos a cambio de vagas -y secretas- promesas de Maduro para permitirles competir en las elecciones de 2024. Los incesantes intentos del régimen de cooptar a la oposición significan que este escenario no puede ser desdeñado. También está la necesidad de que la oposición evalúe su deseo de un candidato curtido y encuentre una nueva cara que pueda regenerar el viejo liderazgo. Y ese nuevo liderazgo solo puede ser legitimado si los 7,1 millones de personas fuera del país tienen la oportunidad de participar y votar en el proceso
Finalmente, el gobierno de Estados Unidos debe reconocer que son pocos los incentivos que tiene el régimen de Maduro para regresar a las recientemente retomadas negociaciones en Ciudad de México. Las condiciones regionales han cambiado, la oposición está fracturada y Chevron ha retomado operaciones en los campos petroleros de Venezuela, todos poderosos incentivos para que Maduro retrase cualquier regreso al diálogo
De muchas maneras, Estados Unidos vuelve al punto de inicio en la política venezolana. Es difícil tener una visión de largo plazo más allá de la estrategia táctica y ya no hay un líder de oposición viable que pavimente el camino hacia adelante. En conclusión, una mezcla de acontecimientos internacionales, cambios en la política estadounidense y los propios errores de la oposición le han proporcionado a Maduro los ingredientes para su propio éxito: más tiempo en el poder y un electorado desanimado, con poca fe en que los políticos puedan lograr cambios en favor del pueblo venezolano
Ryan C. Berg es director de Americas Program y jefe de la Iniciativa Futuro de Venezuela del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) en Washington, D.C.
Alexandra Winkler es una asociada senior (no residente) del Americas Program del CSIS.
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