Los economistas han argumentado desde mucho tiempo atrás que la regulación por sí sola no puede lograr la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel mundial, y que dicha reducción es necesaria para frenar el cambio climático; se argumenta también que es esencial contar con un precio del carbono. Hasta ahora, se han implementado docenas de acuerdos para la fijación de precios del carbono a lo largo y ancho de todo el mundo, en su mayoría esquemas basados en impuestos. Sin embargo, cuando se trata de considerar el impacto, los problemas surgen en los detalles.
La Ley estadounidense de Reducción de la Inflación (Ley IRA), aprobada el año pasado, puso de manifiesto lo complicada que puede ser la fijación de precios del carbono. La Ley IRA incluye un subsidio poco notorio de 85 dólares por tonelada de dióxido de carbono capturado de procesos industriales, e indica que dicho subsidio se paga a cualquier nueva planta durante un período de 12 años. Es imposible predecir si la disposición conducirá a una reducción significativa de las emisiones. Lo que cabe esperar es tener una prueba de la viabilidad de la tecnología de captura y almacenamiento de carbono (CCS).
Tal como están las cosas en la actualidad, sólo existen unas pocas instalaciones industriales de CCS en todo el mundo, y dichas instalaciones sólo eliminan pequeñas cantidades de CO2. Si bien el costo potencial de CCS varía ampliamente, muchas estimaciones lo sitúan por debajo de 85 dólares por tonelada. Consiguientemente, la garantía de una subvención generosa, con la que los inversores pueden contar durante un largo período, podría dar un gran impulso al sector.
No obstante, si el subsidio CCS tiene o no tiene éxito es una consideración secundaria. Más importante es considerar el hecho que dicho subsidio establece un precio de facto del carbono para el sector industrial estadounidense. Si una planta siderúrgica, por ejemplo, comienza a emplear CCS, recibiría 85 dólares por cada tonelada de carbono que deje de emitir.
La Unión Europea se basa en un modelo de fijación de precios del carbono muy diferente. El Régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE) (el primer y más grande mercado de carbono del mundo) utiliza un enfoque de límites máximos y comercio. El RCDE UE establece un precio del carbono de manera efectiva ya que obliga a las empresas a adquirir suficientes permisos, o “derechos de emisión”, para cubrir sus emisiones de CO2. Se reparte una cierta cantidad de permisos gratuitos y las empresas deben comprar permisos adicionales en el mercado.
Imaginemos dos plantas siderúrgicas idénticas, una en Estados Unidos y la otra en la UE. Ambos se encontrarían, en teoría, frente al mismo incentivo marginal para reducir emisiones. La planta siderúrgica europea al reducir sus emisiones necesitaría menos permisos, los cuales podría vender a otros emisores mayores al precio de mercado, un precio que se encuentra en 80 euros (86 dólares) por tonelada, y que hoy en día es casi exactamente el mismo precio que aquel creado por el subsidio estadounidense al uso de la tecnología de captura y almacenamiento de carbono (CCS).
Si la planta en la Unión Europea recibe sus derechos de emisión de forma gratuita, la situación financiera sería exactamente la misma a ambos lados del Atlántico. El dinero extra simplemente provendría de diferentes fuentes: del gobierno federal (en el caso de la planta estadounidense) o de aquellos que compran el excedente de certificados RCDE UE (en el caso de la planta europea).
Pero esto no significa que hayamos logrado una armonía transatlántica en cuanto a la fijación de precios del carbono, esto es así debido a la forma en que el enfoque de la UE funciona en los hechos. Una característica clave del RCDE EU es que trata al sector energético y al sector industrial en formas muy distintas. Las centrales eléctricas obtienen pocos derechos de emisión de forma gratuita y tienen que comprar el resto en el mercado. Las industrias, en cambio, obtiene todos los derechos de emisión que necesitan de forma gratuita. Una planta siderúrgica que recorta su producción, disminuyendo por lo tanto sus emisiones de CO2, pierde sus derechos de emisión gratuitos, con lo que se destruye el incentivo para reducir las emisiones. No debería causar sorpresa que las emisiones industriales hayan disminuido poco en Europa desde que el RCDE EU comenzó a funcionar hace casi dos décadas.
En consecuencia, mientras que la industria estadounidense se enfrenta ahora a una especie de precio del carbono, la industria de la UE aún no lo hace. Y esto no cambiará en el corto plazo: la UE planifica continuar proporcionando gratuitamente la mayor parte de los derechos de emisión al sector industrial hasta el año 2030. Sin embargo, Europa continúa promocionando el RCDE EU, con su precio ficticio del carbono para la industria, hace esto en parte para evitar una situación políticamente incómoda: si la UE no pusiera condiciones a sus derechos de emisión gratuitos, las empresas cerrarían sus plantas y venderían sus derechos de emisión, obteniendo grandes ganancias.
La UE también sabe que el simple hecho de reducir la producción local intensiva en carbono no haría mucho a favor del clima, porque los mismos bienes serían importados desde fuera del bloque. Para evitar esto, que se denomina como “fuga de carbono”, la UE en la actualidad está planificando introducir un controvertido “mecanismo de ajuste en frontera por carbono” (CBAM) según el cual los importadores tendrían que comprar certificados RCDE EU equivalentes al contenido de carbono de los productos importados. El plan actual es el siguiente: a medida que el CBAM entre en vigencia de manera gradual (entre los años 2026 y 2034), se irán eliminando progresivamente los derechos de emisión gratuitos para la industria.
Dado que el CBAM se aplicará sólo a las importaciones de países que no tienen un precio del carbono, y Estados Unidos ahora tiene efectivamente un precio del carbono, los productos estadounidenses deberían estar exentos, evitándose así fricciones transatlánticas potencialmente significativas. Pero pronto emergerá otro problema: una vez que la industria de la UE ya no reciba derechos gratuitos, los productores de productos intensivos en carbono tendrían un incentivo para trasladar su producción a Estados Unidos, donde el gobierno cubre los costos de descarbonización. Los líderes políticos de la UE se enfrentarán en ese momento a una difícil disyuntiva, tendrán que elegir entre continuar con las asignaciones gratuitas de derechos de emisión o aplicar el CBAM a Estados Unidos de todos modos.
El CBAM puede justificarse en virtud de las normas de la Organización Mundial del Comercio, porque su propósito no es proteger la industria nacional, sino promover un beneficio mundial a través de extender el precio del carbono de la UE a las importaciones. Sin embargo, aplicar el mecanismo de ajuste en frontera por carbono (CBAM), incluyendo a países como Estados Unidos, mientras se mantienen los derechos de emisión gratuitos para la industria de la UE, protegería claramente a la industria europea. Esta última situación sería muy difícil de justificar en virtud de las normas de la OMC.
La lección general es que los distintos enfoques aplicados a la fijación del precio del carbono para el sector industrial tienen implicaciones muy disímiles. Por ahora, Estados Unidos se ha ido por un enfoque orientado hacia los premios, mientras que la UE se ha centrado en los castigos. Es difícil decir cuál enfoque es mejor para el clima, pero es fácil prever las grandes fricciones comerciales y políticas que vendrán a consecuencia de estas opciones opuestas.
Traducción del inglés: Rocío L. Barrientos
Daniel Gros es director del Institute for European Policy-Making en Bocconi University.
Copyright: Project Syndicate, 2023.