Imaginen esto: una cumbre global de todos los gobiernos y funcionarios públicos y privados que han sido sancionados por Estados Unidos. La foto familiar mostraría a un grupo diverso de líderes de África, Asia, América Latina y Oriente Medio, no muy diferente al G-7 u otras reuniones semirregulares en el calendario global. En el centro estaría China, presentándose con orgullo como un aliado moral, diplomático, comercial y financiero del club de gobiernos que han sido señalados y avergonzados por Estados Unidos.
En las últimas dos décadas, las sanciones se han convertido en la herramienta principal de la política exterior de los gobiernos occidentales, liderados por Estados Unidos. Las recientes medidas de sanciones económicas y personales aplicadas a Rusia por su invasión de Ucrania, así como a empresas chinas por razones de seguridad nacional, han llevado a ambas potencias a unirse al creciente grupo de «chicos malos» designados por Estados Unidos, que incluye a países como Myanmar, Cuba, Irán, Corea del Norte, Siria y Venezuela.
Según una base de datos mantenida por la Universidad de Columbia, un total de seis países -Cuba, Irán, Corea del Norte, Rusia, Siria y Venezuela- estaban bajo sanciones integrales de Estados Unidos, lo que significa que la mayoría de las transacciones comerciales y financieras con entidades e individuos de esos países están prohibidas por ley estadounidense. Diecisiete países adicionales, incluidos Afganistán, Bielorrusia, República Democrática del Congo, Etiopía, Iraq, Líbano, Libia, Malí, Nicaragua, Sudán y Yemen, están sujetos a sanciones selectivas, lo que indica que las relaciones financieras y comerciales con empresas, individuos y, a menudo, el gobierno están prohibidas por ley estadounidense.
Según una base de datos de la Universidad de Princeton, otros siete países, incluida China, Eritrea, Haití y Sri Lanka, están sujetos a controles específicos de exportación. Esta lista ya extensa no incluye siquiera las sanciones dirigidas a individuos y empresas en países como El Salvador, Guatemala o Paraguay, o las sanciones impuestas a territorios como Hong Kong, los Balcanes o las regiones de Crimea, Donetsk o Luhansk en Ucrania.
Para el año 2021, según el informe del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, el país tenía sanciones impuestas a más de 9.000 individuos, empresas y sectores de economías de países objetivo. En 2021, el primer año de mandato del presidente Joe Biden, su administración agregó 765 nuevas designaciones de sanciones a nivel mundial, incluidas 173 relacionadas con derechos humanos. En total, los países sujetos a algún tipo de sanción estadounidense representan poco más de un quinto del PIB mundial, y China representa 80% de ese grupo.
Una coalición creciente de gobiernos autocráticos busca reescribir las reglas del sistema financiero global, en gran parte en respuesta a la omnipresencia de las sanciones estadounidenses. Es hora de reconsiderar cómo estas medidas punitivas están erosionando el propio orden occidental que pretendían preservar.
El peso desproporcionado de Beijing en la lista de países sancionados por Estados Unidos es un problema. Esto se debe a que el Partido Comunista Chino se ha presentado como un aliado económico, diplomático y moral del sur global.
El colaborador habitual de Foreign Policy, Daniel W. Drezner, y la columnista Agathe Demarais, una politóloga y economista, respectivamente, han publicado recientemente argumentos detallados sobre cómo los gobiernos sancionados por Estados Unidos han aprovechado lagunas en el régimen de sanciones para socavar el dolor pretendido de estas medidas y han construido medios a menudo ilícitos para reemplazar su dependencia del dólar y el sistema financiero occidental.
A diferencia de muchos de estos países sancionados, China cuenta con un peso económico, una creciente influencia diplomática, estabilidad de su moneda y liquidez, al menos por ahora, para impulsar una mayor adopción internacional del renminbi y de esquemas financieros chinos, como su Sistema de Pagos Interbancarios Transfronterizos.
China también proporciona un mercado considerable y lucrativo para el comercio de exportaciones de países sancionados, como petróleo y gas venezolano, ruso o iraní. Aunque muchos de los mercados comerciales redirigidos son costosos e ineficientes, proporcionan suficientes beneficios para mantener a flote a los gobiernos objetivo.
Estos arreglos financieros paralelos liderados por China representan riesgos sistémicos significativos para Estados Unidos y sus aliados.
Uno de estos riesgos es el creciente número de países no sancionados en el sur global que se están uniendo a una economía mundial paralela antisanciones. A raíz de su viaje a Pekín en abril, el presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva reiteró su apoyo a una moneda de intercambio entre los países BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica). Al presentar la iniciativa, Lula mencionó su preocupación por una economía global dominada por el dólar, donde Estados Unidos utiliza la preponderancia del dólar para su política exterior punitiva.
Dentro del grupo BRICS, al que al menos una docena de otras economías emergentes están esperando unirse, solo dos países están bajo alguna forma de sanciones: China y Rusia. Los otros tres, en particular India, son países con los que Estados Unidos está desarrollando asociaciones crecientes y, por lo tanto, es poco probable que estén sujetos a sanciones estadounidenses en un futuro cercano. En otras palabras, incluso los socios de Estados Unidos están tomando medidas para protegerse contra las políticas de sanciones extraterritoriales de Washington.
La promesa de Lula refleja un deseo genuino y creciente entre muchos miembros del sur global de liberarse del dominio del dólar y del sistema financiero estadounidense, incluso si algunas de esas razones surgen de una solidaridad mal ubicada. Es hora de que Washington reconozca que su amor por las sanciones puede estar socavando su propio poder económico y diplomático en todo el mundo.
Más allá de los esfuerzos aún incipientes, pero probablemente duraderos, para desplazar al dólar, existe una amenaza más inmediata para la influencia occidental: las sanciones secundarias sobre la compra de deuda en dificultades.
Cuando los países incumplen sus préstamos, o parecen estar al borde del incumplimiento, los grandes prestamistas institucionales buscarán deshacerse de esa deuda en los mercados secundarios de deuda a otros inversores a una fracción del precio. Cuando esos países están bajo sanciones estadounidenses, los inversores occidentales son reacios a comprar sus bonos en dificultades, y actores más oscuros y a menudo hostiles a Estados Unidos tienden a intervenir.
Venezuela es un ejemplo claro. En 2017, Caracas incumplió con 60.000 millones de dólares de deuda externa después de no pagar 200 millones de dólares a los acreedores. Desde entonces, debido a los intereses acumulados, la deuda de Venezuela ha aumentado. Años de despilfarro fiscal que minaron la independencia del banco central del país rico en petróleo y de Pdvsa, su compañía petrolera emblemática, llevaron al gobierno a la bancarrota, privando a la empresa energética de inversiones y conduciendo a una caída económica. Desde 2014 hasta 2021, la economía de Venezuela se contrajo en tres cuartas partes, y la inflación se disparó en un momento a una tasa anualizada estimada de más del 1 millón%.
Tres meses antes del incumplimiento, la administración de Donald Trump impuso una nueva ronda de sanciones a Venezuela que impidió que el régimen de Nicolás Maduro, con escasez de dinero en efectivo, volviera a los mercados de capital de Estados Unidos para obtener nuevo dinero y refinanciar su deuda. Aunque formaba parte de la estrategia sin rumbo de la «presión máxima» de la Casa Blanca para sacar a Maduro del poder, la medida tenía una lógica particular: permitir que los inversores estadounidenses permitieran a Venezuela refinanciar su deuda poco rentable era una mala apuesta.
Lo que ha sucedido desde entonces debería hacer reflexionar tanto a los defensores de las sanciones como a los responsables políticos estadounidenses. A medida que el incumplimiento de Venezuela y la crisis económica continuaron, muchos de los titulares originales d e bonos venezolanos institucionales con sede en Estados Unidos, incluidos fondos de pensiones y fideicomisos, buscaron deshacerse de la deuda arriesgada a precios bajos y distorsionados. Sin embargo, bajo la amenaza de sanciones y multas estadounidenses, tanto para inversores estadounidenses como no estadounidenses, ya que las sanciones secundarias de Estados Unidos son extraterritoriales, los inversores institucionales e individuales con sede en Occidente fueron prohibidos o no se atrevieron a correr el riesgo de comprar la deuda de Venezuela.
Como resultado, una parte creciente de esa deuda incumplida ha migrado a tenedores de sombras a través de los Emiratos Árabes Unidos, Turquía y otros lugares. Es difícil identificar quiénes son los compradores, pero varios analistas del mercado e inversores sospechan que estos nuevos acreedores son fachadas para compradores de China, Irán, Rusia y otros adversarios de Estados Unidos. Según una fuente de Mangart Capital, un fondo de cobertura en Suiza, 75% de la deuda original de Venezuela desde 2017 estaba en manos de intereses estadounidenses; hoy, se estima que esa cantidad ha disminuido a alrededor de 35% al 40%. Una gran parte ha pasado a inversores misteriosos en jurisdicciones desconocidas.
Esta tendencia dará a economías fundamentalmente no basadas en el mercado un lugar creciente en la mesa cuando llegue el momento de renegociar las condiciones de la salida de la deuda de Venezuela y devolver al gobierno y a Pdvsa a los mercados financieros. Los nuevos bonistas del país podrían impedir que un gobierno democrático y prooccidental llegue al poder y excluir a Caracas de los intercambios de capital global. En otras palabras, las sanciones de Estados Unidos están otorgando a actores negativos una participación en el futuro de Venezuela, aunque por ahora, las conversaciones parecen estar lejos de suceder.
Pero hay más: muchos de los bonos de Caracas se titularizaron con activos en las ricas reservas de petróleo y gas del país. Al comprar esos fondos, los nuevos inversores tienen una participación no solo en la bancarrota y la recuperación de Venezuela, sino también en sus activos energéticos y, como resultado, en la seguridad energética global. Existen ejemplos recientes de inversores que incautan o embargan activos de la nación deudora para buscar o extorsionar el pago de deudas incumplidas, como después del incumplimiento de Argentina en 2001, cuando el fondo de cobertura estadounidense Elliott Capital incautó un buque de la Armada Argentina en Ghana con más de 250 tripulantes a bordo. Es suficientemente malo cuando un agresivo tenedor de deuda con sede en Estados Unidos está dispuesto a perjudicar las relaciones con un vecino en nombre de las ganancias; se convierte en una amenaza geopolítica cuando una empresa o gobierno opuesto a los intereses de Estados Unidos y Occidente podría controlar el suministro de energía y la infraestructura, como podría ser el caso en Venezuela.
El gobierno de Maduro también ha aprovechado la gran salida de bonos a precios de ganga para planificar canjes de deuda por activos. Bajo este esquema, los bonos vendidos por inversores institucionales regulados en Estados Unidos son comprados por entidades no reguladas de procedencia desconocida fuera de Estados Unidos y luego se canjean a precios inflados con Caracas o Pdvsa por activos. El cambio no cancela la deuda, sino que simplemente promete el pago a los tenedores mediante bienes, servicios o el cierre de reclamaciones pendientes. Respaldados por activos, esos bonos pueden ser vendidos nuevamente en el mercado por efectivo, lo que les permite ser adquiridos por entidades no reguladas de fuera de Estados Unidos con la promesa de activos lucrativos en la industria energética de Venezuela, dándoles control sobre suministros.
Desafortunadamente, es poco probable que los responsables políticos estadounidenses reconsideren seriamente su amor por las sanciones en un futuro cercano. Su aplicación es fácil, económica y menos peligrosa que la amenaza de una acción militar. Las sanciones se han convertido en la herramienta de uso generalizado en la diplomacia estatal, destinada a expresar oposición a todo, desde invasiones militares hasta abusos de derechos humanos, proliferación nuclear o corrupción, independientemente de si ayudan o socavan los intereses a largo plazo de Estados Unidos. Son un medio de señalar virtudes que permite a los políticos demostrar que están haciendo algo frente a un problema dado.
Sin embargo, se deben establecer procesos y medidas objetivas para garantizar que las sanciones se consideren de manera racional y que no socaven los intereses nacionales e internacionales. Estos deberían incluir un proceso no partidista para revisar y comparar la efectividad de las sanciones en relación con sus objetivos declarados.
Los responsables políticos estadounidenses deben ser claros y honestos acerca de cuáles son estos objetivos pretendidos. Cualquier proceso de revisión honesto también debe estar dispuesto a examinar si y cómo las sanciones pueden haber fortalecido el peso político y económico de los gobiernos y sus aliados económicos en los países sancionados y de actores ilícitos, tanto a corto como a largo plazo.
Como hemos visto en Cuba, Irán, Corea del Norte y Venezuela, las sanciones no producen el cambio de régimen rápido que se pretendía, sino que con el tiempo refuerzan las alianzas entre los regímenes objetivo.
Gran parte de esto requerirá una disposición sobria por parte de los responsables políticos de ambos partidos para considerar un hecho básico: a veces las sanciones no funcionan. Y en muchos casos, están socavando activamente los intereses de Estados Unidos.
Versión original de este artículo fue publicada en inglés en Foreign Policy
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