El 5 de enero de 2024, la Asamblea Nacional inició el período anual de sesiones ordinarias con la Sesión de Instalación, cuyo objetivo es examinar las credenciales de los diputados y diputadas, elegir la Junta Directiva y establecer las comisiones legislativas, tal como lo establece su Reglamento Interior y de Debates. En la Junta Directiva, los diputados Jorge Rodríguez (PSUV/Dtto. Capital), Pedro Infante (PSUV/Dtto Capital) y América Pérez (PSUV/ Nva. Esparta) fueron ratificados para el período legislativo 2024-2025. Además, se designaron los integrantes de las diferentes comisiones legislativas.
En la sesión celebrada el martes 9 de enero de 2024, el presidente del Parlamento ordenó a los diputados y diputadas que se sumaran al proceso de consulta que iniciaba el viernes 11 de la “Ley de Fiscalización, Regularización, Actuación y Financiamiento de las Organizaciones No Gubernamentales y Afines”, ya aprobada en primera discusión el pasado 23 de enero de 2023. Durante la sesión, la segunda vicepresidenta de la Comisión Permanente de Política Interior, diputada María Gabriela Vega (PSUV/La Guaira), explicó que la propuesta busca controlar y hacer seguimiento a las ONG que financian el terrorismo en el país. También el primer vicepresidente del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), y diputado, presidente de la Comisión de Política Interior del Legislativo, Diosdado Cabello, manifestó el miércoles (17.01.2024) que la ley que prepara el Parlamento, para fiscalizar la actuación y financiamiento de las ONG será «muy severa«.
Este Proyecto-Ley representa para la sociedad civil una ‘Espada de Damocles‘, término que el diccionario de la Real Academia Española define como una ‘amenaza persistente de peligro‘. Lejos de promover, fortalecer y mejorar el funcionamiento de las ONGs y sus fines benéficos, sociales o de interés general, la regulación propuesta busca establecer un riguroso régimen administrativo de control, limitación y sanción en todos los ámbitos de actuación de las ONGs, incluyendo sus asuntos económicos y financieros. En consecuencia, los espacios de acción de las ONGs se verán seriamente limitados por un conjunto de medidas administrativas que lesionan gravemente las garantías del derecho de asociación.
Un primer aspecto de preocupación es el contenido de la Exposición de Motivos. La justificación de la necesidad de regulación de las ONGs y organizaciones afines en el país se construye con base en el razonamiento manipulado de dos puntos principales: “el derecho de asociación a las Organizaciones no Gubernamentales (ONG)” y “la libertad de asociación como derecho constitucional”.
En el primer punto, se presenta una argumentación inadecuada que, bajo la típica y sesgada narrativa antimperialista, considera a las ONGs como “agentes económicos y sociales del imperialismo” que son “fomentadas y financiadas desde los centros de poder hegemónico” y que están orientadas a incidir e intervenir en Estados soberanos. Aunque se presenta una breve descripción del origen y funcionamiento de las ONGs, su definición y su naturaleza como organizaciones independientes de ánimo no lucrativo, se hace referencia a la etapa final de la guerra fría para explicar el fenómeno del aumento meteórico de estas organizaciones con “tendencia a abusar de la libertad de asociación”.
Además, en este punto, se promueve y justifica la regulación de las ONGs “tal como se ha promovido en Europa desde el Consejo de Europa” y se hace alusión al Estado Plurinacional de Bolivia por dictar una ley expresa sobre la materia. En ese sentido, se especifica que el objeto del Proyecto-Ley consiste en “promover y regular el régimen de la organización civil en Venezuela como una actividad privada de relevancia pública, regida por los principios del derecho venezolano”, y agrega que se busca garantizar tanto la transparencia en su manejo económico y financiero, incluyendo las fuentes de su financiamiento, en el más amplio margen de libertad asociativa, pero integrando las obligaciones generales de manejo de capitales previstas en la Ley Orgánica contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo.
Sobre el segundo punto: “La Libertad de asociación como derecho constitucional”, se exponen los elementos de sentido, alcance y límites de este derecho constitucional: “no es ilimitado”, “no está exento de regulaciones ni de límites”, “el respeto de la soberanía, del orden público” y “no puede desvirtuarse para dar cabida a ninguna estrategia de intervención extranjera”. También se acredita, pero sin explicarlo, “las dimensiones” de este derecho, propuestas por la catedrática mexicana María Ascensión Martín Huertas, que las asume como “los derechos del derecho de asociación”. Y, se plantean la tesis de que las distintas razones para asociarse producen que existan regímenes jurídicos dispares; y, por último, se acusa al Código Civil de contener una “regulación escueta” que “no tiene en cuenta una visión teleológica ni se adecua a la dimensión que esta actividad tiene en el mundo presente”.
Bajo estos fundamentos la AN pretende imponer un régimen administrativo de control y sanción que supondrá la intervención absoluta de las ONGs y afines, es decir, una camisa de fuerza que no dejará ningún espacio para su libre desarrollo. Se simula que se pretende defender la necesidad de regulación de las ONGS y organizaciones afines en el país, sin embargo, este proyecto legislativo solo dará lugar a la violación sistemática del derecho de asociación, ya que se promueve un sistema de policía administrativa vinculado a todas las actividades de creación y funcionamiento de ONGs y afines, y, sobre todo, en la administración de sus recursos económicos, bajo el imperio de exorbitantes potestades del Estado venezolano en su relación con ellas. Este severo sistema de control tendrá como subterfugio “salvaguardar los intereses nacionales y garantizar el uso transparente y legitimo del derecho de asociación limitando y castigando tan sólo los usos amañados y fraudulentos de estas figuras en contra de los intereses venezolanos”, tesis esta que podrá habilitar el ejercicio de cualquier actuación discrecional y arbitrarias contra estas organizaciones. Ya en nuestra legislación existen normas en el Código Civil y de naturaleza tributaria, así como otras leyes especiales, que rigen y controlan las actividades de este tipo de organizaciones y afines sin menoscabar sus garantías y derechos constitucionales.
Con respecto a sus disposiciones normativas, el Proyecto-Ley se ordena en 17 artículos distribuidos en 6 Capítulos: Capítulo I: Disposiciones Generales, Capítulo II: Definición y formas; Capítulo III: Del registro obligatorio; Capítulo V: Obligaciones e incompatibilidades; Capítulo VI: Del Estímulo de la Organización Civil; y 2 Disposiciones Transitorias. En general, se establece un régimen de control que va desde el registro de información que abarca la creación y actuación, así como el cumplimiento de obligaciones y prohibiciones, concordado con un orden sancionatorio severo que podrá causar desde la suspensión de actividades hasta la disolución de la organización.
El primer Capítulo, “Disposiciones Generales” está constituido por el Objeto (artículo 1), Sujetos de Aplicación (artículo 2), Principios Rectores (artículo 3), Derechos Protegidos (artículo 4) y Orden Público (artículo 5). Se formula como objeto “promover y regular el régimen de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y afines en Venezuela como una actividad privada de relevancia pública, regida por los principios del derecho venezolano” (artículo 2); su ámbito de aplicación se extiende a todas las “personas naturales y jurídicas de derecho público o privado, nacionales o extranjeras, que desarrollen actividades en la República Bolivariana de Venezuela, que adquieran por la vía jurídica o de hecho, la forma de organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro, que desarrollen actividades no financieras, inclusive las que se realizan a través de medios electrónicos” (artículo 2), y se describe como Derechos Protegidos el derecho de los ciudadanos venezolanos y de las ciudadanas venezolanas a participar libremente en los asuntos públicos” (artículo 4).
El segundo Capítulo, “Definición y Formas”, dispone la conceptuación de los tipos de sujetos de derecho de aplicación (artículo 6): “personalidad jurídica”, “organizaciones sociales”, “organizaciones no gubernamentales”, “ONGs no domiciliadas en Venezuela”, y otros elementos como “representantes” y “sede en Venezuela”. Se introducen elementos de control sobre estos sujetos de derecho: “El Registro”, que es la inscripción obligatoria de la información en el Registro Nacional de Organizaciones No Gubernamentales, que comprende una base de datos establecida en este Proyecto-ley y en las normas sublegales que se desarrollen (artículo 6.6); y la “Habilitación para realizar actividades en Venezuela”, que es la autorización expresa, individual, temporal y renovable, otorgada por la autoridad competente para que las ONGs no domiciliadas en el territorio nacional puedan desarrollar sus actividades en el país (artículo 6.7).
Sobre la forma en que pueden manifestarse las ONGs (fundaciones, asociaciones, corporaciones, sociedades y otras), al respecto, “puede adquirir libremente cualquier forma siempre que tengan la capacidad civil para adquirirla” (artículo 7); y se dispone que las personas naturales y jurídicas con capacidad civil para contratar y obligarse, en ejercicio del derecho constitucional de libre asociación, podrán constituir corporaciones; fundaciones; asociaciones, así como cualesquiera otras formas de organización civil nacionales o extranjeras. Sin embargo, estas organizaciones señaladas se deberán incorporar al sistema impuesto “con fines de registro”.
Sobre el alcance de las actividades de las ONG, formula que deberá estar orientado “a los fines benéficos, sociales, o de interés general, relacionados con la preservación del medio ambiente, la salud, desarrollos científicos, tecnológicos, de derechos humanos, artísticos, literarios, religiosos, educativos u otros ámbitos de utilidad general” (Artículo 6.3). Sin embargo, se disponen 2 limitaciones expresas: “su objeto no suponga ánimo de lucro” y “no sean gobernadas, dirigidas u operadas, directa o indirectamente, por organismos del Poder Público de un Estado”. Estas exclusiones resultan indeterminadas y su interpretación quedará sujeta a lo que las autoridades públicas puedan arbitrariamente suponer de los hechos y aplicar sanciones.
El tercer Capítulo, “Del Registro Obligatorio”, normaliza las acciones de capitales de control contra las ONGs y afines: “Del nacimiento de las Organizaciones No Gubernamentales” (artículo 8), “De los requisitos adicionales del documento estatutario” (artículo 9); “Del Registro Nacional de Organizaciones No Gubernamentales” (artículo 10); “De las Organizaciones No Gubernamentales Domiciliadas en el extranjero” (artículo 11); “De los actos y hechos de registro obligatorio” (artículo 12) y “De la competencia de verificación y supervisión” (artículo 13).
La creación y funcionamiento de las ONG, independientemente de su forma (fundaciones, asociaciones, corporaciones, sociedades y otras), debe cumplirse bajo las formalidades establecidas en el Código Civil, y se añaden nuevas formalidades “en esta legislación especial y sus reglamentos”. El acta constitutiva continuará siendo el elemento formal de creación y deberá expresar: el nombre, domicilio, objeto de la asociación, corporación o fundación, y la forma en que será administrada y dirigida. El domicilio “se halla en el lugar donde esté situada su dirección o administración, salvo lo que se dispusiere por sus Estatutos o por leyes especiales”. (artículo 8).
El documento constitutivo deberá cumplir un conjunto de requisitos adicionales: “La manera en la que contribuyen al desarrollo económico y social”; “El detalle de la afectación de bienes, en el caso de las fundaciones”; y “Si su financiamiento está previsto que sea a través de factores extranjeros”. Las ONG “deberán registrar periódicamente sus fuentes de financiamiento, ante la autoridad competente” (artículo 9).
Cuando las ONG tengan un ámbito de acción y operación mayor al de un Estado o desarrollen sus actividades en zonas fronterizas, “deben tramitar su reconocimiento de personalidad jurídica ante la entidad competente en la sede central”, el “será otorgado a través de una Resolución expresa emanada de la autoridad competente”. Si iniciasen sus actividades antes de la emisión de tal reconocimiento “podrán ser objeto de sanciones”. La personalidad jurídica es intransferible, por ende, se prohíbe toda forma de transferencia y/o comercialización de la personalidad jurídica de las organizaciones no gubernamentales (artículo 8).
La ONG que no se encuentre domiciliada en el territorio nacional deberá tramitar la habilitación para poder operar en el país. El ministerio con competencia en materia de relaciones exteriores será el órgano encargado de determinar los requisitos y procedimientos de esta habitación. Tendrán las mismas obligaciones que las nacionales de declarar ante el registro especial, su objeto y fines, las zonas en las que desarrollan actividades, las personas involucradas y las formas de financiamiento de las mismas (artículo 11). Debe realizar la designación formal y expresa de representante de sus intereses en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 6.5). Por otra parte, las ONGs deberán registrar periódicamente sus fuentes de financiamiento, ante la autoridad competente (artículo 9). El incumplimiento de cualquiera de estos requerimientos podrá dar lugar a la denegación de la resolución del reconocimiento de la personalidad jurídica y la aplicación de multas pecuniarias por la autoridad competente.
Las ONGs, además, deben inscribirse en el Registro Nacional de Organizaciones No Gubernamentales, y mantener su información actualizada, relativa a la creación, funcionamiento, financiamiento y modificación de estas organizaciones, ante el ente competente en materia de registros y notarías. Además, el Vicepresidente Ejecutivo de la República y los Ministros del Poder Popular, mediante actos administrativos, podrán establecer la obligatoriedad de demostrar la inscripción, a los efectos de la realización de determinadas gestiones o trámites administrativos bajo su competencia, o atribuidos a los entes adscritos a su Despacho, o la obtención de autorizaciones o beneficios por parte del Ejecutivo Nacional. Este supuesto normativo atribuye facultades arbitrarias y contrarias a derecho a órganos de la administración pública nacional que vulneran los derechos de las ONGs de dirigir cualquier solicitud y petición a estos órganos y realizar libremente sus actividades (artículo 10).
Este nuevo régimen pretende imponer a las ONG y afines un listado de “actos y hechos de registro obligatorio”, que deben ser objeto de registro y actualización constante en el Registro Nacional de Organizaciones No Gubernamentales, a saber: Inventario de bienes al momento de constituirse; Actualización anual del inventario de bienes de la asociación con expresa determinación de las fuentes del mismos, Balances contables, estados financieros y libros que deban de conformidad con la legislación mantenerse; Actas de asambleas ordinarias y extraordinarias; Relación de donaciones recibidas con plena identificación de los donantes, indicando si son nacionales o extranjeros, accidentales o permanentes; Modificaciones de los Estatutos; Nombramientos y ceses de los miembros, de los administradores, liquidadores, auditores y secretarios; Poderes generales y delegaciones de facultades; Apertura y cierre de sedes; Inactividad por un tiempo mayor de seis meses; Modificación, ampliación o reducción del objeto societal; y Modificación, prorroga y extinción de la Organización No Gubernamental (artículo 12).
El quinto capítulo “Obligaciones e incompatibilidades”, incorpora a las ONG un conjunto de 13 obligaciones, 4 prohibiciones y 4 ilícitos formales. Sobre estas obligaciones, se acumulan a los requisitos de forma y fondo reglados para la constitución (acta constitutiva y requisitos adicionales), la inscripción y actualización obligatoria de la información requerida y los actos y hechos de registro obligatorio; y van desde el deber de cumplir con la Constitución, la Ley, sus estatutos y más disposiciones vigentes; hasta organizar, sistematizar y conservar toda la documentación e información necesaria y relevante; prestar ante la Contraloría General de la Republica declaración jurada de patrimonio; registrarse y actualizar sus datos en el Registro para la Defensa Integral de conformidad con la ley que rige la materia; llevar los libros que, de conformidad con la legislación civil y tributaria; entregar al Estado la documentación e información que les sea requerida, incluyendo la que se generare en el futuro como consecuencia de la operatividad; entre otras.
Se ordena un régimen de 4 prohibiciones, a saber: “Recibir aportes destinados a organizaciones con fines políticos”; “Realizar actividades políticas”; “Promover o permitir actuaciones que atenten contra la estabilidad nacional y las instituciones de la República”; y “cualquier otro acto prohibido en la legislación venezolana”. En caso de ocurrencia de alguna de ellas, la autoridad competente mediante el ejercicio del procedimiento administrativo sancionatorio, “habida noticia de lo ocurrido, podrá tomar las medidas administrativas proporcionales y adecuadas contra la Organización No Gubernamental”, podrá acordar la suspensión de actividades, así como la disolución de la organización. También se dispone la vía judicial cuando se configure un delito de conformidad con la legislación vigente que, mediante sentencia definitivamente firme, podrá ordenar el tribunal competente la disolución de la ONG. Estas sanciones de suspensión o disolución por vía administrativa o judicial son exorbitantes.
Esas “medidas administrativas proporcionales y adecuadas” suponen formas sancionatorias indeterminadas e ilegales, que la autoridad competente podrá aplicar arbitrariamente “habida noticia de lo ocurrido” contra las ONG, y que pueden resultar en “la suspensión de actividades, así como la disolución de oficio de la organización en cuestión”. La naturaleza de estas sanciones no sería económica sino derogatorias que violan de manera manifiesta el derecho a la libre asociación y la garantía constitucional del debido proceso.
Los ilícitos formales propuestos consisten en: “el incumplimiento de la obligación de inscribirse en el registro correspondiente”; “el incumplimiento de la obligación de registrar los actos y hechos enumerados en la presente ley”; “el no mantener los libros que de conformidad con la forma adoptada por la organización corresponda”; y “el incumplimiento de la obligación de coadyuvar con el Estado en sus actividades de control y fiscalización”. La verificación de cualquiera de ellos supone la aplicación de sanciones de naturaleza económica, cuya base de cálculo está expresada bajo la unidad denominada Petro, que es unidad digital -cripto activo -, lanzada en diciembre de 2017, cuyo valor fijo es de sesenta dólares americanos (USD 60,00), sin embargo, se desconoce si el Ejecutivo Nacional va a continuar su uso toda vez que procedió el pasado lunes (15.01.2024) a cerrar en el Sistema Patria todos los monederos digitales que operaban con esta criptomoneda.
Las multas propuestas van desde 50 hasta 200 petros, que en valor del dólar americano va desde USD 300/Bs.108.420 a USD 12.000/Bs.433.680, aproximadamente, la cual podrá ascender al doble en caso de “omisión del deber de notificar donaciones” (sin menoscabar las responsabilidades civiles y penales a las que pueda haber lugar, de acuerdo con la legislación sobre legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, si fuese el caso). Estos valores económicos son desproporcionales y confiscatorios y pueden producir la inhabilitación económica y cierre de las operaciones de estas organizaciones que no tienen ánimos lucrativos.
El Ejecutivo Nacional gozará, en el ámbito de las competencias de verificación y supervisión, inspección, control y sanción del Estado previstas en el artículo 13, de poderes sancionatorios indeterminados para: “Dictar la normativa necesaria para el desarrollo de esta ley”; “Diseñar, implementar y evaluar los mecanismos de aplicación, control y seguimiento”; “Implementar mecanismos de control que permitan supervisar y sancionar las desviaciones de los sujetos de la presente ley que comprometan la soberanía nacional o el normal desenvolvimiento de la asociación civil” y “Realizar las actuaciones de verificación y supervisión sobre los sujetos de esta ley”, bajo lo cual se podrán instaurar otras formas de sanciones administrativas.
Finalmente, este Proyecto-Ley, inequívocamente, es una Espada de Damocles contra la sociedad civil. No se orienta a garantizar el derecho de asociarse con fines lícitos de conformidad con lo previsto tanto en nuestra Constitución como en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, sino que pretende establecer un nuevo régimen administrativo de supervisión, auditoría, control y sanción de estas formas de organización, a través de la asignación y sometimiento a un conjunto de obligaciones y prohibiciones abusivas.
Las ONG en el país han manifestado su preocupación por el contenido de este Proyecto-Ley. Incluso, la Misión internacional independiente de determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela, de la Organización de las Naciones Unidas, expresó su profunda preocupación por las posibles implicaciones de este proyecto, ya que “la nueva regulación impone requisitos adicionales para el funcionamiento y creación de organizaciones no gubernamentales y otras entidades sin fines de lucro, cuyo incumplimiento queda sujeto a fuertes sanciones, incluso su disolución de oficio”.
*Abogado
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