El desvanecimiento de la representación cartográfica de la República Bolivariana de Venezuela y, con ella, el del ejercicio del Poder Público por parte de los estados y municipios que la componen se acrecienta a pasos agigantados con el transcurso de los años, resultando cada vez más evidente la nominalidad de la calificación de federal que desde la Constitución de 1811 tiene nuestro Estado.
Si bien la adopción de aquella forma estatal, desmeritada en su momento por Simón Bolívar (Memoria dirigida a los ciudadanos de la Nueva Granada por un caraqueño -15 de diciembre de 1812-), por considerarla adelantada respecto de los logros alcanzados en lo político e institucional tras la gesta libertadora, transitados casi dos siglos, llegó a registrar significativos avances, especialmente en lo que respecta al proceso de descentralización como medio dirigido a su consolidación.
Entre 1989 y 1998 se promulgaron e instrumentaron la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores de Estado; la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, dando un vuelco muy positivo al Estado venezolano en lo político, cultural y prestacional.
No cabe duda, como advertía el Libertador, que un Estado para ser realmente federal requiere de liderazgo político y ciudadano, capaz de cumplir, ejercer y exigir deberes y derechos. En ese sentido, el proceso desarrollado durante la década de los noventa del siglo pasado marcó un antes y un después en la historia contemporánea de Venezuela, sin que con tal afirmación desconozcamos sus debilidades, problemas y, sobre todo, la falta de uniformidad en cuanto a su concreción en el territorio nacional. Fue quizá por el balance positivo alcanzado por la descentralización que ésta recibió un espaldarazo en su tratamiento constitucional en 1999, aunque pocos años después quedó convertido en letra muerta el articulado del Texto Fundamental a ella referido, con efectos devastadores.
En la materia que aquí nos ocupa, la tributación como expresión de la autonomía financiera a la que aspiran todos los entes político-territoriales, la Carta Magna de 1999 distribuyó al llamado Poder Tributario entre la República, los estados y los municipios, concentrándose aquél, fundamentalmente, en el Poder Público Nacional, luego en el municipal, habiendo quedado el Poder Público Estadal prácticamente vaciado de fuentes de ingresos públicos de esa naturaleza.
Resulta evidente la complejidad que supone el adecuado ejercicio del Poder Tributario en un Estado multijurisdiccional como el nuestro y que ello se traduzca en la conformación de un verdadero “sistema” como el que propugna el texto fundamental, que procure la justa distribución de las cargas públicas, según la capacidad económica de los contribuyentes, que propenda a la protección de la economía nacional y a la elevación del nivel de vida de la población, todo ello, sin dejar de lado la eficiencia.
Consciente de la dificultad que encierra aquella tarea, el Constituyente de 1999 incluyó en la Carta Magna el numeral 13 del artículo 156, según el cual, corresponde al Poder Público Nacional, la legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias atribuidas a los estados y municipios.
Previó también la Constitución en su Disposición Transitoria Cuarta, numeral 6, que en el plazo de un año de instalada la nueva Asamblea Nacional se sancionara una ley que desarrollara la hacienda pública estadal, con lo cual admitía que en el reparto de Poder Tributario los estados habían quedado marginados. En el numeral 7 de esa misma Disposición Transitoria, se ordenó también la sanción de la legislación que desarrollara los principios constitucionales sobre el régimen municipal, en clara expresión de la necesidad que imponía ordenar tan compleja materia.
Si bien en lo municipal la AN sancionó en 2005 la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, lo que representó un importante, aunque insuficiente avance, tras más de dos décadas de vigencia de la Constitución sigue pendiente de sanción la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal.
Durante la vigencia de la CRBV la anarquía ha caracterizado el ejercicio del Poder Tributario por parte de los estados y municipios, balance este que no les es exclusivo, porque en ello comparten responsabilidades con el Poder Público Nacional.
En aquel contexto, aunque bajo la aparente visión de que el “Gran Hermano” está libre de culpas y registra una gestión impoluta, el 26 de agosto de 2022 la AN pareciera haber salido de su letargo, al aprobar en Primera Discusión el Proyecto de Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, en lo sucesivo, PLOCATEM.
El Poder Legislativo pretende dar con ello cumplimiento a lo previsto en el artículo 156.13 de la Carta Magna y a lo refrendado por la Sala Constitucional (SC) del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) en sentencia N° 0118, publicada el 18 de agosto de 2020, en la cual se ordenó la adecuación de las ordenanzas municipales en lo concerniente a las alícuotas del impuesto a las actividades económicas de industria comercio, servicios, o de índole similar (ISAE), conforme al acuerdo suscrito a esos efectos por un importante número de alcaldes afectos al Oficialismo.
No obstante lo tardío de la reacción de la AN y al hecho de que el Poder Nacional pareciera ver la paja en el ojo ajeno, pero no la viga en el propio, el que la coordinación y armonización tributaria se concrete a través de una ley, como lo exige la CRBV y no mediante un acuerdo celebrado por un grupo de alcaldes, bajo el control del Ejecutivo Nacional y de la SC del Máximo Tribunal, pudiera representar un avance, en la medida en que se instrumente debidamente, caso contrario, se registrará un retroceso imperdonable, además de inválido.
Fórmula alquimista, búsqueda de un arquetipo y modelo utópico, son algunos de los calificativos y expresiones a las que conducen los términos “coordinar y armonizar”. Se trata en efecto de una tarea compleja en su implementación. Pasar de la anarquía tributaria que es lo que hoy día tenemos, a un “Sistema Tributario”, que es lo que ordena la CRBV y exigimos los ciudadanos, es parte del arte de gobernar y es el reto que tiene por delante la AN.
El comienzo de este camino, del cual no podemos ni debemos salirnos, es el texto fundamental, en el cual la tributación es tan sólo parte del combustible que permite avanzar hacia la consolidación de un verdadero Estado democrático y social de Derecho y de Justicia. Ese Estado, es la armonización.
Muy lejos estamos de aquel sistema modélico exigido por la CRVB, por cuanto persiste la idea de que la tributación es fuente inagotable para cumplir objetivos propios y ajenos, sirviendo, además, para controlar y exigir sin rendir cuentas. La armonización es ciertamente un acto propio de alquimistas, que demanda precisión y destreza, autoridad y legitimidad, pero, sobre todo, conducta responsable y ejemplarizante.
En lo tributario, los ingredientes requeridos para lograr el objetivo están plenamente identificados, cada uno con un rol distinto, pero, complementario. La receta, la CRBV, las leyes nacionales, estadales y municipales y el buen gobierno nacional que vigile el ritmo de cocción. Entre los ingredientes de la fórmula se encuentran los contribuyentes cuya capacidad económica, aunque en distintas presentaciones (renta, consumo, patrimonio, ingresos brutos), es una sola, debiendo por tanto ser distribuida de manera justa, en tres porciones.
Tratándose el contribuyente de un mismo sujeto y única su capacidad económica, el ejercicio del Poder Tributario por parte de los tres niveles de entidades político-territoriales debe ser preciso para no estropear la fórmula, llevándola a extremos letales.
Coordinar y armonizar no se trata de imponer conductas y procederes que el encargado de instrumentarlos no cumple. Para coordinar y armonizar, quien conduce la tarea debe ordenar primero su casa y ganar credibilidad. Quien pretende liderar una acción tan compleja como ésta, frente a actores que tienen sus propias competencias constitucionales, debe dialogar, discutir, oír, en definitiva, concertar. En ese esfuerzo, no puede dejarse por fuera a quienes terminan generalmente siendo espectadores, pero son los protagonistas de la historia, gobernadores, alcaldes y contribuyentes.
La coordinación y armonización a la que alude la CRBV no puede alcanzarse atendiendo a lo tributario, sin partir del hecho inobjetable de que es tan solo una pieza de un engranaje mayor, la economía del país. La exacción que encierra la tributación debe coexistir armónicamente con otras herramientas utilizadas por el Estado, planificación pública, ejecución presupuestaria, política monetaria y endeudamiento.
Dadas las competencias atribuidas constitucionalmente al Poder Nacional, resulta lógico corresponda a éste el rol protagónico en materia de coordinación y armonización, debiendo ellas, sin embargo, aplicarse, individual, vertical y horizontalmente a todos los niveles político-territoriales.
No puede pasarse del Régimen Tributario imperante en el país al Sistema Tributario al que se refiere la CRBV, sin que exista un sector productivo sólido, un Poder Judicial eficiente, Administraciones Tributarias responsables y contribuyentes con capacidad económica y cultura tributaria. De no concurrir todos y cada uno de esos elementos y prácticas, ningún esfuerzo que se haga conducirá a buen puerto, pudiendo resultar peor el remedio que la enfermedad.
Entre las observaciones que pueden hacérsele al PLOCATEM aprobado en Primera Discusión por la AN, destacan las siguientes:
- Un considerable número de artículos que repiten normas constitucionales o contenidas en leyes nacionales que, valga señalar, se incluyen, una y otra vez, en diversos instrumentos conformadores de nuestro ordenamiento jurídico, pero no terminan de cumplirse.
- Creación de un Consejo Superior de Armonización Tributaria (CSAT) con funciones consultivas, integrado por representantes de los tres niveles político-territoriales, aunque presidido por el titular del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de economía y finanzas (MPPEF).
- Reconocimiento del MPPEF como órgano rector de la armonización y coordinación del ejercicio de las potestades tributarias de los estados y municipios, entre cuyas competencias se encuentran la elaboración del Clasificador de Actividades Económicas aplicable en materia de ISAE, así como de las tablas de valores con base en las cuales anualmente se habrán de efectuar: i) los avalúos catastrales a efectos del impuesto de inmuebles urbanos; ii) la determinación del impuesto de vehículos y; iii) la fijación de las tasas según su tipología, siempre dentro de los límites previstos en la ley. Corresponderá, en definitiva, al MPPEF la fijación de los importes tributarios, lo que representa una grosera violación a la autonomía estadal y municipal, así como a lo previsto en el numeral 13 del artículo 156 de la CRBV que lo que prevé es la adopción por parte del Legislador de medidas de coordinación y armonización.
- El Principio de Reserva de Ley Tributaria aplicable al Poder Público en todos sus niveles, resulta violentado por el artículo 8 del PLOCATEM (Art. 8), al facultarse a los gobernadores y alcaldes la modificación de las alícuotas aplicables en materia de ISAE, tasas estadales y municipales y tributos previstos en las leyes de timbre fiscal, limitándolos, únicamente, a respetar los límites establecidos en la Ley a ser sancionada.
- La adopción como unidad de cuenta dinámica para el cálculo de los tributos, accesorios y sanciones del tipo de cambio de la moneda de mayor valor publicado por el Banco Central de Venezuela (BCV); sin perjuicio de que las obligaciones deban determinarse y pagarse exclusivamente en la cantidad equivalente en bolívares, al tipo de cambio para la fecha de la liquidación del tributo o el pago de la sanción, no es un índice que guarde debida relación con el importe de la obligación tributaria, por lo que su indexación en esos términos atenta contra el Principio de la Capacidad Contributiva previsto en el artículo 316 de la CRBV. Una medida de este tipo, dada la irretroactividad que encierra, carece además de validez constitucional, revelando que lo que realmente se persigue es incrementar la recaudación más allá del tributo en sí mismo considerado.
- De acuerdo con el artículo 29 del PLOCATEM, los estados y municipios deberán homogeneizar las normas y procedimientos tributarios en el marco de las disposiciones de la Ley, procurando que los contribuyentes tengan los mismos requerimientos, procedimientos y reglas de tributación, o al menos equivalentes, en cualquier entidad territorial. La armonización no puede considerarse sinónimo de uniformidad, porque de ser así atentaría contra la autonomía de la que han sido dotados los estados y los municipios. Estos deben tener un margen razonable de acción que les permita adoptar sus propias políticas fiscales de manera de hacerse competitivos respecto de sus pares, sin atentar contra los principios de Unidad de Política Económica y de Unidad Territorial, igualmente prevista en la Carta Magna.
- El artículo 11 del PLOCATEM establece que los estados y municipios deben abstenerse de gravar los bienes procedentes de otras entidades político-territoriales de forma distinta a los producidos dentro de su jurisdicción, con lo que se reitera lo señalado por el artículo 183 de la CRBV. El PLOCATEM no resuelve, sin embargo, la problemática que ha supuesto la interpretación que le ha dado la Sala Político Administrativa del TSJ a la aplicación del artículo 219 de la LOPPM, a través del cual se procuró evitar la doble tributación que supone en materia de ISAE para un industrial la comercialización de su producción en municipios distintos de aquél en el que tiene su planta fabril.
- En materia del impuesto a la extracción, explotación, aprovechamiento y comercialización de los minerales no metálicos, no reservados al Ejecutivo Nacional, no pareciera haberse percatado el Proyectista que de movilizarse el mineral extraído de un estado (Zulia) a otro (Barinas), sin haber sido vendido (guía de circulación), el propietario del mineral terminará siendo doblemente gravado, la primera vez al trasladarlo (Zulia) y, la segunda vez, al comercializarlo (Barinas).
- Si bien es cierto que la definición del factor de conexión en materia de Impuesto de Vehículos no quedó del todo resuelta en la LOPPM, los términos en que pretende atenderlo el PLOCATEM, esto es, en función del domicilio, residencia o establecimiento permanente del propietario, resulta insuficiente. En el caso, por ejemplo, de que una empresa domiciliada en Chacao que cuente con establecimientos permanentes en Baruta y El Hatillo y, en todos los municipios, opere indistintamente con los mismos vehículos y los estacione en diversos establecimientos, también ubicados en esos tres municipios, no será posible saber conforme a la regla prevista en el PLOCATEM, cuál municipio tendrá derecho a exigir el tributo.
- Se establece en el numeral 1 del artículo 46 dl PLOCATEM que la tasa por la gestión integral de desechos sólidos será de hasta el equivalente en bolívares a 0,02 veces el tipo de cambio oficial de la moneda de mayor valor publicado por el BCV por kilovatio hora mes en caso de contribuyentes residenciales y de 0,04 veces aquel tipo de cambio para industriales o comerciantes. Vale preguntarse, ¿Hasta qué punto existe una relación directa entre el consumo eléctrico y la generación de basura?
- La problemática que existe en materia de Timbre Fiscal tiene origen en la propia CRBV, su solución amerita medidas mucho más profundas que las que plantea el PLOCATEM. Un referente relativamente útil a esos efectos lo representan las sentencias dictadas a comienzo del presente siglo por la SC del TSJ. No basta con decir en el PLOCATEM que debe evitarse la doble tributación en materia de timbre fiscal para que ésta no se continue configurando.
- Nuevamente ignora el Proyectista el mandato contenido en el numeral 14 del artículo 156 constitucional, según el cual, corresponde al Poder Nacional legislar en materia de Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias, pero, a los municipios, la administración de su producido. Ha sido evidente el irregular proceder que el Legislador ha registrado al regular la materia en la Ley de Registros y Notarías (LRN), en cuya última versión de 2021, en sus artículos 83.7, 91, 92 y 93 continúa violentándose el Texto Fundamental y su desarrollo en los artículos 56 numeral 2, 125, 138 numerales 2 y 3 y 178 de la LOPPM. Sobre este tema, no puede seguir corriendo el bulto la AN, si pretende coordinar y poner orden, puesto que a los municipios se les ha arrebatado la percepción de aquel impuesto, habiéndoselo quedado el Poder Nacional.
Como puede observarse, es mucho lo que implica sancionar una ley de coordinación y armonización tributaria, por lo que si se tienen sinceras intenciones de cumplir el cometido constitucional debe hacerse un esfuerzo mucho mayor que el que evidencia el PLOCATEM. “Manos a la obra”.
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