El Realismo Neoclásico y los pequeños Estados: restricciones sistémicas y filtros domésticos en la política exterior de Georgia

Georgia dio sus primeros pasos hacia la cooperación con los Estados e instituciones occidentales a mediados de la década de 1990, durante la presidencia de Eduard Shevardnadze, pero las ambiciones pro-occidentales del país han crecido dramáticamente desde la “Revolución de las Rosas” de 2003. Mikhail Saakashvili dejó claro desde el principio que intentaría establecer lazos más estrechos con la Unión Europea y Estados Unidos, ya que creía que Occidente era el único garante potencial de la seguridad de Georgia. Durante su discurso inaugural, se izó la bandera europea junto con la nueva bandera georgiana, mientras el coro cantaba el himno europeo. Estos gestos simbólicos fueron indicaciones claras de dónde deseaba posicionar a Georgia.

A diferencia de su predecesor, que nunca llevó demasiado lejos la agenda pro occidental, Saakashvili y su gobierno comenzaron a implementar una serie de reformas internas e iniciativas de política exterior en apoyo de los nuevos objetivos de política exterior. Se establecieron nuevos órganos institucionales como el Ministerio de Estado para la Integración Europea y Euroatlántica y un nuevo comité parlamentario para la integración europea, con la función principal que sería apoyar la cooperación de Georgia con los Estados e instituciones occidentales. Se crearon nuevos departamentos y oficinas sobre temas de cooperación entre la OTAN y la UE en casi todos los ministerios principales, incluidos el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Bajo los auspicios del Ministerio de Defensa, se estableció el Centro de Información sobre la OTAN con la responsabilidad principal de sensibilizar al público sobre la alianza atlántica en Georgia. En 2005, por primera vez en la historia de la Georgia independiente, el nuevo gobierno adoptó un Concepto de Seguridad Nacional, un importante documento estratégico que establecía explícitamente que el objetivo final de la política exterior de Georgia sería la integración en la Comunidad Euroatlántica.

Junto con su agenda nacional de occidentalización, Georgia se convirtió en el primer país en firmar el Plan de Acción de Asociación Individual (IPAP) con la alianza del Atlántico Norte en 2004. Dos años más tarde, después de completar con éxito el IPAP, a Georgia se le otorgó el estatus de “Diálogo Intensificado”, el paso final antes de recibir el Plan de Acción de Membresía (MAP). Para demostrar la estabilidad de su agenda pro occidental, Saakashvili aumentó significativamente la presencia de tropas georgianas en las operaciones militares dirigidas por Occidente hasta el punto de que Georgia se convirtió en el mayor contribuyente per cápita de tropas a Irak y Afganistán después de Gran Bretaña y Estados Unidos. Este cambio en la agenda pro-occidental de Georgia dio como resultado una mayor atención a Georgia y llevó a un número cada vez mayor de funcionarios occidentales a visitar ese país, incluido el presidente estadounidense George W. Bush.

¿Cómo podemos entender y explicar esta significativa intensificación de la política exterior pro-occidental de Georgia después de la Revolución de las Rosas? Creemos que este cambio en la política exterior pro-occidental de Georgia no puede explicarse adecuadamente centrándose únicamente en las limitaciones e incentivos estructurales externos; las administraciones de Shevardnadze y Saakashvili respondieron de manera diferente a restricciones e incentivos externos similares, sugerimos, porque las variables a nivel de unidad, en particular, la cohesión de la élite y la capacidad estatal, fueron diferentes bajo las dos administraciones.

Las implicaciones de este análisis se extienden más allá de Georgia, un pequeño Estado ubicado entre los mares Negro y Caspio en la parte sur de la región del Cáucaso de importancia estratégica, y puede arrojar luz sobre las causas del comportamiento de los Estados pequeños en la esfera internacional. El campo de las Relaciones Internacionales, especialmente su programa de investigación realista estructural, ha privilegiado durante mucho tiempo los factores externos a los Estados (como el equilibrio de poder/amenaza, la dependencia económica, etc.) al estudiar el comportamiento de la política exterior de los Estados pequeños. La lógica es que los Estados pequeños carecen de las capacidades militares y económicas adecuadas para influir en los sistemas internacionales o regionales. Para los realistas, los pequeños Estados suelen reaccionar y amoldarse a las presiones del sistema internacional, que se originan en la competencia entre los grandes actores del sistema, o son castigados por no hacerlo. Las opciones estratégicas de los Estados pequeños dependen de cuánto espacio de acción les permitan otros Estados, en particular las grandes potencias, en sus inmediaciones. Por definición, ellos (los Estados pequeños) sufren de un déficit de capacidad. En resumen, la política internacional moldea e influye en las políticas exteriores de los Estados pequeños y no al revés. Algunos de los estudios recientes sobre el comportamiento internacional de estos Estados enfatizan cómo pueden aprovechar las oportunidades creadas como resultado de la competencia entre las grandes potencias o, en algunos casos, incluso enfrentar a los jugadores más grandes entre sí.

Otros estudios apuntan a la importancia que los pequeños Estados otorgan a las instituciones internacionales las formas de poder no material, incluido el poder blando. A pesar de esta pluralidad de perspectivas sobre los Estados pequeños, estos enfoques comparten explícita o implícitamente la suposición de que el enfoque en las limitaciones y oportunidades de los entornos globales o regionales es el más relevante para comprender las opciones que tienen los Estados pequeños en términos de política exterior.

No cuestionamos esta visión establecida con respecto a la primacía del entorno externo en la política exterior de los Estados pequeños: Georgia no es la excepción a esta “regla general” de la política internacional. La principal influencia en el entorno de seguridad de Georgia y, por tanto, en sus prioridades de política exterior, desde que recuperó la independencia, es la presencia y la amenaza del poder ruso. De hecho, el deseo de Georgia de distanciarse de la “esfera de influencia o interés” rusa ha dado lugar no a uno, sino a dos enfrentamientos bastante serios. Estas realidades objetivas del entorno de seguridad exterior de Georgia explican por qué Shevardnadze y Saakashvili, a pesar de las diferencias tangibles entre las dos administraciones, intentaron equilibrar la amenaza rusa confiando en la cooperación con los Estados e instituciones occidentales. Pero ahí se detienen las similitudes.

Si bien la existencia continua de la amenaza rusa explica la continuidad en las tendencias generales de la política exterior de Georgia, no puede explicar de manera integral la diferencia en el ritmo y la asertividad de estas políticas durante las diferentes administraciones. Para comprender esta variación entre las políticas exteriores de las dos administraciones, argumentamos que es crucial incluir en el análisis dos factores a nivel de unidad, a saber: el nivel de cohesión de la élite y el nivel de capacidad estatal. Sugerimos que un marco que incorpore la cohesión de la élite y la capacidad estatal, junto con el entorno internacional, proporciona una explicación superior de la política exterior de Georgia que cualquier otra explicación que se centre en la estructura de las amenazas externas o en la naturaleza de las interacciones económicas internacionales únicamente. Esto es consistente con el realismo neoclásico que, en contraste con el enfoque de “caja negra” del Estado del realismo estructural, permite la integración de variables en los “niveles de análisis” internacionales y estatales. El realismo neoclásico vuelve a traer al Estado al análisis. Afirma que la política exterior está influenciada por las características internas de los Estados, además de las influencias externas.

La reincorporación del Estado: realismo neoclásico y política exterior

Mientras que el realismo estructural (a veces llamado “neorrealismo”) a menudo se considera una teoría de la política internacional, el realismo neoclásico se considera una teoría que se esfuerza por explicar las políticas exteriores de Estados particulares. Tanto el neorrealismo como el realismo neoclásico comparten un enfoque en la centralidad del sistema internacional como ancla de la motivación de la política exterior, pero el realismo neoclásico afirma que las variables a nivel de unidad definen cómo las variables a nivel internacional se transmiten a los resultados de la política exterior.

Al igual que el neorrealismo, el realismo neoclásico sostiene que el entorno de seguridad exterior en el que se encuentra el Estado tiene la mayor influencia en las opciones de política exterior del Estado, pero no lo determina. El mismo Kenneth Waltz enfatizó que cada Estado llega a políticas y decide acciones de acuerdo con sus propios procesos internos, pero sus decisiones están moldeadas por la presencia misma de otros Estados, así como por las interacciones con ellos. Estamos de acuerdo en que el sistema internacional rara vez deja a los Estados sin elección, y para entender cómo se hacen estas elecciones, las variables a nivel de unidad son de suma importancia. Como señala Ilia Saltzman en su obra de 2015 llamada “Growing Pains: Neoclasical Realism and Japan´s Security Policy Emancipation”: “…las condiciones sistémicas definen las tendencias generales, pero no dicen nada sobre los detalles esenciales, la esencia del proceso político o lo que los realistas neoclásicos llaman la ‘urdimbre y la trama de la política interna’…” (Saltzman 2015, pág. 506). De ello se deduce que, para tener una comprensión más completa de la política exterior, es esencial explorar los procesos únicos y el contexto local en países individuales que llevan a tener diferentes respuestas a entornos externos similares.

En estas líneas enfatizamos dos variables principales a nivel de unidad que influyen en cómo los Estados pequeños responden al entorno de seguridad externo: el nivel de cohesión de la élite y el nivel de capacidad estatal. Si bien el entorno externo puede empujar a los Estados hacia una estrategia de política exterior particular, la comprensión y el acuerdo de la élite sobre los objetivos y desafíos de la política exterior y el nivel de capacidad del Estado determinarán la intensidad, la asertividad y el momento del comportamiento de la política exterior. Si las élites están internamente divididas sobre la naturaleza y el alcance de la amenaza externa, o sobre el remedio político que será más efectivo y apropiado para hacerle frente, el resultado será una política exterior incoherente. Incluso cuando las élites están de acuerdo, la baja capacidad del Estado para movilizar recursos para el objetivo de política exterior declarado puede producir una política exterior ineficiente. Randall L. Schweller utiliza el término “desequilibrio” para describir los intentos ineficientes e incoherentes de los Estados para equilibrar las amenazas externas y las peligrosas acumulaciones de poder. El desequilibrio ocurre cuando el nivel de consenso de la élite con respecto a la naturaleza de la amenaza externa y la política que debe seguirse es bajo. El consenso de la élite (o la falta de él) es la causa más próxima de la respuesta (o falta de respuesta) del Estado a las amenazas externas.

El consenso de la élite sobre la naturaleza del entorno externo y la estrategia estatal apropiada es en gran medida ideal. Las realidades objetivas son vistas a través de las ideas y creencias que los líderes tienen sobre la identidad de su Estado y su modelo de desarrollo deseado. Esas mismas ideas dan forma a lo que se considerará una amenaza a los intereses nacionales del Estado y qué políticas exteriores y de seguridad se elegirán contra ellos. Las amenazas y los intereses no se originan automáticamente en el sistema internacional material, sino que son construidos socialmente por ideas y valores. Las elecciones de política exterior que toman los Estados, por lo tanto, no solo están determinadas por su entorno de seguridad exterior, sino también por las ideas e identidades de los actores relevantes de la política exterior que interpretan el entorno de seguridad exterior y sus intereses materiales.

Los realistas neoclásicos consideran que la estructura del sistema internacional proporciona a los Estados información sobre los costos y beneficios de cursos de acción particulares, pero la forma en que se procesa y pondera esa información depende de la forma en que los Estados entienden el mundo, sus preferencias, sus ideas y su ética.

Las ideas de élite, definidas como creencias de individuos que afectan los resultados de la política exterior, intervienen entre el sistema internacional y los resultados de la política exterior. Las ideas compartidas no solo actúan como los filtros a través de los cuales se procesa la información, sino que también afectan si las élites podrán llegar a un consenso sobre las amenazas a la seguridad nacional del país y la estrategia contra ellas. Cuando existe una amplia similitud ideológica entre las élites políticas, la expectativa es que el Estado actúe como un actor unitario y coherente. La ideología puede servir como un elemento del poder estatal que ayuda o inhibe a los líderes a movilizar los recursos internos por el bien de la política exterior.

La segunda variable a nivel de unidad que influye en la política exterior es la capacidad del Estado para extraer recursos de la sociedad para apoyar los objetivos de la política exterior. Si el Estado tiene una capacidad limitada para movilizar recursos internos para la consecución de la política exterior deseada, entonces el resultado será una política exterior fragmentada e ineficiente. Para que los Estados puedan responder a los desafíos externos, deben poseer como mínimo la capacidad de comandar y ejercer el poder extractivo y regulatorio. Estas tareas, a su vez, dependen del grado de eficacia y autoridad política del régimen político. La eficacia no es más que la capacidad del gobierno para hacer las cosas. Para ser eficaz, un gobierno debe movilizar y asignar recursos para cumplir con sus compromisos políticos, así como organizar las numerosas instituciones, cada una con sus propias tareas y recursos funcionalmente específicos, que constituyen el Estado moderno.

Específicamente, la política exterior no la hace la nación en su conjunto, sino su gobierno. En consecuencia, lo que importa es el poder estatal, no el poder nacional. El poder del Estado es la porción del poder nacional que el gobierno puede extraer para sus fines y refleja la facilidad con la que los responsables centrales de la toma de decisiones pueden lograr sus fines.

En resumen, argumentamos que si bien las teorías del sistema son útiles para arrojar luz sobre las tendencias generales en las políticas exteriores de los estados pequeños, para una comprensión profunda de esos procesos, se requieren modelos teóricos de múltiples niveles. El realismo estructural nos permite comprender las tendencias generales en la política exterior y cómo se ven influenciadas por el entorno de seguridad exterior, pero las opciones y estrategias específicas dependen en gran medida de las variables a nivel de unidad, en particular el nivel de cohesión de la élite y la capacidad estatal.

Viejas vs nuevas élites: Georgia antes y después de la Revolución de las Rosas

Las ideas sobre la identidad y el modelo deseado de desarrollo del Estado pueden tener un impacto tangible en la definición de objetivos y la elección de alternativas en política exterior. Desde la Revolución de las Rosas, Georgia es un caso ejemplar de cómo las ideas de la élite sobre el modelo preferido de desarrollo social y político influyeron en la naturaleza de su política exterior pro-occidental.

Los intentos de Shevardnadze de acercar a Georgia a Occidente carecieron de la asertividad y la consistencia que caracterizaron la política exterior después de la Revolución de las Rosas. Al principio, debido a las opciones limitadas, Shevardnadze siguió con Rusia. Rusia “alentó” a todas las ex repúblicas soviéticas a unirse a la nueva organización regional dominada la Comunidad de Estados Independientes (CEI), y Shevardnadze finalmente fue obligado a unirse por la amenaza de Rusia de anexar Abjasia y Osetia del Sur. En la primera mitad de la década de 1990, el principal intermediario en la región era Rusia, mientras que Occidente aún tenía que formular políticas coherentes hacia la región. Esta falta de participación occidental proporcionó a Rusia una ventana de oportunidad para establecer las reglas del juego en dicha región. Como sostiene Mark Kramer en su libro Russian Policy Toward the Commonwealth of Independent States: Recent Trends and Future Prospects, “Moscú ha dejado muy claro que la Comunidad de Estados Independientes es una esfera de influencia rusa donde el papel de otras grandes potencias debe minimizarse” (Kramer 2008, pág. 23). El Kremlin utilizó una variedad de instrumentos para mantener a los países postsoviéticos bajo su paraguas de seguridad, incluido el apoyo de movimientos separatistas y grupos pro-Kremlin, embargos económicos e incentivos financieros, guerra de información y, por supuesto, la amenaza de una intervención militar real. Algunos realistas, entre los que nos incluimos, vemos el comportamiento ruso no solo como racional sino también legítimo en términos de las prerrogativas de las grandes potencias para mantener el dominio regional en su propio vecindario.

Occidente comenzó a eludir a Rusia en el campo económico, sobre todo a través de la construcción del oleoducto Baku-Tbilisi-Ceyhan (BTC) que bordea Rusia: el “contrato del siglo” firmado con Azerbaiyán en 1994 dio a las corporaciones occidentales un punto de apoyo en el mercado de la cuenca del Caspio, además de situar firmemente a la región en el mapa geopolítico de las capitales occidentales. La segunda administración Clinton, en particular, tuvo como objetivo salvaguardar el acceso a estas reservas a través de BTC, descrito por sus interlocutores en Bakú y Tbilisi como un proyecto muy “político”, dentro del cual Georgia, como el único país de tránsito políticamente factible, jugaría un papel central.

Los intereses económicos de Occidente adquirieron gradualmente influencia política y, de repente, Rusia ya no era el único actor en la región. La mayor participación occidental significó que el “menú de elección” de Shevardnadze se había ampliado, y ahora podría comenzar a alejarse de la “esfera de influencia” rusa. En ese momento, Rusia estaba seriamente debilitada por problemas socioeconómicos internos (la Primera Guerra de Chechenia, crisis financiera, instituciones estatales débiles, serios escándalos de corrupción, etc.), lo que le impidió bloquear la expansión occidental en la región con más vigor. Así la disponibilidad de socios aumentó, Shevardnadze comenzó a centrarse en Occidente para equilibrar las amenazas provenientes de Rusia. Además del apoyo a los proyectos económicos occidentales, Shevardnadze comenzó a impulsar una cooperación más profunda en el ámbito de la “alta política”. En 1999, Shevardnadze declaró abiertamente su deseo de incorporar a Georgia a la OTAN. Sin embargo, a pesar de estos deseos retóricos y la ventana de oportunidad, creada como resultado de una mayor participación occidental y la debilidad rusa, Shevardnadze no pudo explotar esta situación por completo tanto por las divisiones internas de la élite como por la falta de capacidad estatal.

Y es Shevardnadze nunca llevó la política pro-Europa más allá del nivel declarativo. A fines de la década de 1990, estaba claro para muchos que las posibilidades de Shevardnadze como agente de cambio democrático y modernizador se habían agotado, y el mismo Shevardnadze recurrió cada vez más a sus instintos y habilidades, perfeccionados durante los años de Leonid Brezhnev en la entonces ya decadente Unión Soviética, para manejar la miríada de personalidades en conflicto que lo rodeaban en lugar de resolver problemas de políticas e implementar reformas.

La capacidad de Shevardnadze para seguir una agenda asertiva pro-occidental se vio obstaculizada por la composición de su élite gobernante, que era un conglomerado de personas con diferentes antecedentes ideológicos e intereses que no podían llegar a un consenso sobre temas vitales de los asuntos internos y externos del país. Un claro ejemplo fue el jefe regional de Adjara, Aslan Abashidze, quien a pesar de los pasos prooccidentales de Shevardnadze, apoyó el establecimiento de relaciones más estrechas con el Kremlin. Abashidze se benefició de lazos políticos más estrechos con Rusia y apoyó la estadía prolongada de las tropas rusas en la región. Abashidze creó sus propios grupos paramilitares y estaba fuera del control efectivo del gobierno central. Estuvo involucrado en relaciones comerciales externas de alto nivel con la frontera con Turquía y se negó sistemáticamente a transferir ingresos de la región al centro. Abashidze es solo un ejemplo atroz que ilustra tanto las profundas divisiones entre las élites políticas durante el gobierno de Shevardnadze como la falta de capacidad estatal para extraer recursos de sus propias regiones.

Además de las divisiones de élite entre el centro y la periferia, la administración central de Shevardnadze también era un grupo heterogéneo que albergaba a prooccidentales, como Mikhail Saakashvili y Zurab Zhvania, quienes más tarde se convirtieron en los principales arquitectos de la Revolución de las Rosas, pero también a muchos políticos prorrusos. Los ministros de Defensa y Seguridad, por nombrar algunos, fueron designados directamente en sus cargos como resultado de las demandas rusas. El ministro de Defensa, Vardiko Nadibaidze y el ministro de Seguridad, Igor Giorgadze, y más tarde el ministro del Interior, Kakha Targamadze, eran residentes rusos dentro del gobierno georgiano. Estas personas estaban a cargo del sector de la seguridad, que tenía una gran influencia en Georgia en ese momento tanto en la política interna como en los asuntos exteriores.

En contraste con la agenda de política exterior en “zig-zag” de Shevardnadze, el gobierno de Mikhail Saakashvili comenzó a definir la política exterior del país en nuevos términos ideológicos. A diferencia de su predecesor, su administración fue más o menos ideológicamente homogénea en cuanto a los objetivos clave. La mayor parte estaba formada por jóvenes educados en Occidente que disfrutaban de un consenso de alto nivel con respecto a la identidad del Estado georgiano y su modelo de desarrollo deseado. El consenso de las élites de alto nivel resultó no solo en tener puntos de vista compartidos sobre la identidad del Estado, sino también sobre los instrumentos apropiados para ser utilizados en la búsqueda de los objetivos deseados. Los primeros pasos internos que tomó la administración de Saakashvili se centraron en eliminar a las élites prorrusas de importantes posiciones de poder en el centro y en las regiones. Uno de los principales logros de su agenda interna fue la destitución pacífica de Aslan Abashidze del poder y la restauración del control efectivo del gobierno central sobre esta importante región costera. A esto siguió la destitución de Emzar Kvitsiani, otro barón regional en el oeste de Georgia, con sentimientos abiertamente prorrusos. En muy poco tiempo, el nuevo gobierno logró sustituir viejas élites por nuevas en cargos medios o altos del centro y la periferia. La sustitución de las viejas élites por otras nuevas eliminó a los jugadores clave con veto dentro del país que podría haber bloqueado la agenda de política interior y exterior abiertamente prooccidental de Saakashvili.

El nuevo consenso de la élite se basó en dos ideas interrelacionadas. El primero es Georgia como Estado europeo. Según Saakashvili, Georgia no es solo un país europeo, sino uno de los países europeos más antiguos, alegó en un discurso: “…Nuestro rumbo constante es hacia la integración europea. Es hora de que Europa finalmente vea y valore a Georgia y dé pasos hacia nosotros…”; la segunda idea es la modernización. Ambas ideas estaban profundamente entrelazadas y dieron forma a las estrategias de política exterior de Georgia. Aunque la idea europea ha estado presente durante mucho tiempo en Tblisi, su prominencia en el discurso político creció después de la “Revolución de las Rosas”. La idea de la modernización desempeñó un papel igualmente fuerte en la elaboración del discurso de política exterior de Georgia. Para la élite de la Revolución de las Rosas, una política exterior pro-occidental era un instrumento que apoyaba la modernización del país. La modernización misma se definió siguiendo las líneas del “modelo occidental” de orden social y político y en oposición a “la forma rusa” de organizar la vida política. El gobierno también dejó en claro que esforzarse por lograr la membresía de la UE y la OTAN no se trataba solo de política exterior. Más bien, significó una transformación profunda de Georgia con el objetivo final de convertirlo en un país verdaderamente europeo.

Para las élites políticas jóvenes y educadas en Occidente, la “Revolución de las Rosas” representó una revolución cultural e ideológica en el Cáucaso. La idea clave detrás de la revolución era transformar una sociedad postsoviética en una europea y girar tanto como fuera posible de Oriente a Occidente.

Al comparar los discursos políticos de Shevardnadze y Saakashvili sobre la importancia de la integración europea, se puede argumentar que Shevardnadze vio este camino principalmente de una manera pragmática: Occidente tiene dinero, puede equilibrar a otros demandantes de influencia en el Cáucaso, como Rusia y Turquía, trae experiencia y entrenamiento y ofrece mejor seguridad. En contraste, el gobierno de Saakashvili agregó un componente ideológico a la importancia de tener una política exterior pro-occidental como una extensión de sus esfuerzos domésticos para modernizar el Estado georgiano. Los dos gobiernos diferían en el nivel de entusiasmo con el que abrazaron a Occidente, particularmente a Estados Unidos. La orientación prooccidental de Shevardnadze se basaba en un esfuerzo pragmático por equilibrar a Rusia, mientras que Saakashvili parecía haber estado motivado por un entusiasmo ideológico nacido de su experiencia como estudiante en los Estados Unidos.

Si bien Shevardnadze también estaba tratando de impulsar una mayor cooperación con Occidente, aún así su política se describe mejor como un enfoque “equilibrado”; ese fue el resultado lógico de su trasfondo y pasado comunista y así fue como él y una parte importante de su élite entendían la política, ya sea nacional o internacional. La nueva élite revolucionaria después de él se mantuvo firme en su agenda política y su ideología se basó en la creencia en los ideales occidentales de libertad y construcción del Estado moderno. Esa diferencia entre las administraciones de Shevardnadze y Saakashvili tuvo un impacto directo en la agenda pro-occidental de Georgia desde la Revolución.

Argumentamos que el cambio en las élites como resultado de la “Revolución de las Rosas” afectó la política exterior pro-occidental de Georgia de dos maneras: primero, las ideas específicas de europeización y modernización, en las que creían las élites revolucionarias, influyeron en su comprensión del interés nacional. Occidente fue visto no solo como el garante de la seguridad de Georgia de una manera militar tradicional, sino también como el garante de la transformación de Georgia de un estado fallido a una nación europea moderna. En segundo lugar, la homogeneidad ideológica de las élites, ayudada por la eliminación de las viejas élites de las posiciones de poder, resultó en un aumento de la cohesión de las élites con respecto a las políticas internas y externas. Si bien la variación en la cohesión de la élite por sí sola no puede explicar las aspiraciones pro-occidentales de Georgia, en la medida en que tanto Shevardnadze como Saakashvili persiguieron el mismo objetivo general de distanciar a Georgia de Rusia, arroja una luz considerable sobre las diferencias en el ritmo y la intensidad con la que estos adoptaron políticas pro-occidentales.

A continuación, mostramos cómo los cambios en un segundo factor a nivel de unidad, la capacidad estatal, también contribuyeron a esta diferencia en la política exterior.

Estado débil, Estado fuerte y la transformación de la política exterior de Georgia

En esta sección, exploramos los vínculos entre la capacidad estatal, que definimos como la organización formal de la autoridad política dentro del Estado y la capacidad de las autoridades públicas para ejercer un control efectivo de su propia política dentro de sus fronteras, y la dirección e intensidad de su política exterior.

A fines de la década de los 90, Georgia estaba al borde de convertirse en un estado fallido. Las instituciones estatales operaban con un nivel muy bajo de eficiencia si es que cumplían con sus funciones básicas. El gobierno de Shevardnadze no pudo proporcionar bienes públicos básicos. La burocracia pública se caracterizó por una corrupción generalizada. El país se encontraba en un estado de crisis económica y fiscal permanente con disturbios sociales y ejecuciones extrajudiciales comunes.

Mientras que la mentalidad soviética de Shevardnadze y su forma de gobernar sin duda contribuyeron a la disminución de la capacidad del Estado, también es importante mencionar que tuvo que hacer frente a legados políticos más complicados e inmediatos. No solo tuvo que lidiar con instituciones estatales debilitadas y una economía devastada, pero su monopolio del poder fue desafiado constantemente por señores de la guerra informales y comandantes militares, y su legitimidad social también fue cuestionada en algunas áreas del país. Por eso, en los primeros años, gastó sus recursos en sacar al país del caos político y social. Sin embargo, desde mediados de la década de 1990, Shevardnadze tenía pleno control político y legal sobre el país, pero aun así no logró transformar la estabilidad política en desarrollo ni sacar al país de su miseria económica. El régimen de Shevardnadze colapsó con la Revolución de las Rosas de 2003, una serie de protestas públicas electorales que resultaron de la creciente insatisfacción pública con el régimen en el poder. La Revolución de las Rosas llevó al poder a un grupo de jóvenes élites con educación occidental bajo el liderazgo del nuevo presidente, Mikhail Saakashvili, quien estaba decidido a convertir a Georgia en un Estado occidental moderno. El nuevo gobierno comenzó a reconstruir rápidamente las instituciones estatales. En un corto período, logró erradicar la pequeña corrupción, reemplazar a los burócratas deshonestos con jóvenes profesionales bien capacitados, establecer agencias de aplicación de la ley eficientes, comenzar a reformar las fuerzas armadas y crear un servicio de aduanas eficiente. Lo que es más importante, el gobierno puso en orden las políticas fiscales y económicas. El presupuesto estatal estuvo por debajo de los 1.000 millones de GEL (aprox. 500 millones de US$) durante el último año del gobierno de Shevardnadze. Debido a la mejora de la recaudación de impuestos, los ingresos ya casi se habían duplicado en el primer año de la presidencia de Saakashvili y se habían sextuplicado en cuatro años.

Se liberalizó la legislación y mejoraron las condiciones para las actividades económicas. Como resultado, las Inversiones Extranjeras Directas (IED) comenzaron a fluir en el país. Entre 2003 y 2008, las IED se multiplicaron por más de cinco y alcanzó los 1.750 millones de dólares. En el mismo período, el PIB del país se duplicó. Numerosas organizaciones internacionales se dieron cuenta de las reformas de construcción del Estado de Georgia. El informe del Banco Mundial de 2012 designó a Georgia como el “principal reformador” de los últimos 5 años entre 174 países y Transparencia Internacional lo calificó como el país menos corrupto en el espacio posoviético.

Aunque el país todavía estaba luchando con numerosos problemas socioeconómicos y políticos, Georgia se convirtió en una economía en desarrollo prometedora con un sistema centralizado de toma de decisiones y una administración estatal efectiva. En resumen, si ignoramos los problemas de responsabilidad democrática y transparencia, y nos enfocamos en la eficacia de las instituciones estatales, Georgia pasó de ser un Estado débil a un Estado fuerte en solo unos pocos años.

Las instituciones disfuncionales y la capacidad estatal limitada bajo el régimen de Shevardnadze tuvieron un impacto negativo directo en la efectividad de la política exterior pro-occidental de Georgia. Su política interna, arraigada en la falta de cohesión de la élite, fue uno de los principales impedimentos internos. Las prácticas diplomáticas y de política exterior del día a día también se vieron comprometidas debido a la ineficiencia del gobierno. Por ejemplo, debido a la crisis económica permanente y la falta de financiamiento, las agencias gubernamentales estaban bajo la constante amenaza de ser expulsadas de los organismos internacionales por problemas de pago; por ejemplo, en 2002, Georgia casi fue expulsada de la Organización Mundial del Turismo. Además, la incapacidad de Shevardnadze para modernizar el país, lo que significaba que Georgia podría convertirse en un estado fallido, llevó a Occidente a volverse contra su gobierno. La incapacidad del régimen para mejorar la capacidad estatal y proporcionar bienes públicos básicos también generó externalidades negativas y provocó que perdiera apoyo externo y se aislara más.

La búsqueda de Georgia para unirse a la OTAN (y la UE) comenzó en la segunda mitad de la década de 1990 durante la presidencia de Eduard Shevardnadze. En 1999, Shevardnadze declaró formalmente la intención de las autoridades georgianas de unirse a la OTAN. En 2002, nuevamente reiteró su intención de unirse a la OTAN y la UE en la Cumbre de la OTAN en Praga y en reuniones de alto nivel en Bruselas. En general, la OTAN dio la bienvenida a las aspiraciones georgianas, pero no ocultó que Georgia necesitaría llevar a cabo reformas intensivas para poder unirse a la alianza del Atlántico Norte. El entonces secretario general de la OTAN, George Robertson, declaró que la membresía de Georgia en la OTAN era “un desafío difícil” y requería “larga preparación”. Para unirse a la OTAN, un país candidato debe cumplir con varios criterios militares, económicos y políticos; sin embargo, la Georgia de Shevardnadze no estuvo cerca de cumplir con la mayoría de ellos. Junto a la desorganización, la corrupción y un liderazgo frágil, el ejército georgiano también sufría de falta de financiación. El presupuesto militar de Georgia estuvo continuamente por debajo de los 100 millones de dólares durante la década de 1990 y principios de la de 2000. En 2003, ascendió a solo 75,6 millones de dólares.

Sin embargo, la situación cambió rápidamente bajo el nuevo gobierno. El gobierno de Mikhail Saakashvili logró convertir al ejército georgiano en una fuerza militar moderna bien equipada en tan solo unos años. Se convirtió en el grupo más grande de personal ajeno a la OTAN en las misiones de Irak y Afganistán. Durante los primeros cinco años de la presidencia de Saakashvili, el presupuesto militar de Georgia experimentó un aumento de 8 veces a 895 millones de dólares. La modernización de las fuerzas armadas, que estuvo acompañada por el rápido ritmo de reformas en otras áreas, acercó a Georgia a la OTAN. La incompatibilidad técnica con los estándares de la OTAN dejó de ser un problema. El gobierno de Saakashvili incentivó a la administración estadounidense a intensificar el apoyo al proceso de reforma. El proceso endógeno de construcción del Estado volvió a cambiar el entorno externo de Georgia, esta vez en una dirección positiva. Ciertamente también hubo una afortunada coincidencia entre el proceso de modernización de Georgia y la agenda de promoción de la democracia de la administración de George W. Bush. Como resultado, Estados Unidos se convirtió en un firme partidario de Georgia y en el principal defensor de la membresía de Georgia en la OTAN.

En 2006, a Georgia se le ofreció un diálogo intensificado, una etapa previa al proceso de membresía formal. En 2008, en la cumbre de la OTAN en Bucarest, la OTAN prometió a Georgia que el país se uniría algún día a la alianza, pero no ofreció el Plan de Acción de Membresía (MAP). La cumbre de Bucarest y la siguiente guerra de 5 días con Rusia en Agosto de 2008 disminuyeron las esperanzas georgianas de una integración acelerada en la OTAN. El proceso de adhesión parece haberse pospuesto ahora indefinidamente. Pero este fracaso el impedimento fue de naturaleza política más que técnica. Era obvio que muchos miembros europeos de la OTAN, sobre todo Francia y Alemania, bloquearon la perspectiva de ingreso de Georgia en la OTAN en 2008 porque la consideraban una “ofensa innecesaria a Rusia”. La justificación para negar el MAP a Georgia proporcionada por el entonces primer ministro francés es consistente con esta interpretación: “Nos oponemos a la entrada de Georgia y Ucrania porque pensamos que no es una buena respuesta al equilibrio de poder dentro de Europa y entre Europa y Rusia”. Alexander Grushko, Viceministro de Relaciones Exteriores de Rusia, hizo un comentario similar durante la cumbre de Bucarest de 2008: “La membresía de Georgia y Ucrania en la alianza es un gran error estratégico que tendría consecuencias muy graves para la seguridad paneuropea”. Como resultado de los intensos esfuerzos estatales y de desarrollo de capacidades, unirse a la OTAN ya no era un desafío técnico sino un problema político.

El segundo desafío de política exterior que abordó el gobierno georgiano, principalmente gracias a una mayor capacidad estatal, fue el deterioro de las relaciones con Rusia. Tras el colapso de la Unión Soviética, las relaciones entre Georgia y Rusia han estado marcadas por una crisis permanente. Durante los últimos años de la era de Shevardnadze, hubo numerosas fuentes de tensión entre los dos países, incluidos los conflictos territoriales no resueltos, el interés del gobierno georgiano en la integración euroatlántica y el estado futuro de las bases militares rusas. Rusia no necesitó gastar muchos recursos para mantener bajo control al debilitado y corrupto régimen de Shevardnadze. Rusia tampoco percibió el intento de Georgia de unirse a la OTAN y la UE como un peligro serio. El ex jefe del Estado Mayor General de las Fuerzas Armadas de Rusia, el coronel general Yuri Baluyevsky (quien por cierto, nació en Ucrania), estaba en lo cierto cuando descartó la membresía de Georgia en la OTAN en 2002: «Es poco probable que el ejército georgiano pueda cumplir con los requisitos militares y tecnológicos de la OTAN durante las próximas décadas». El ex ministro de Defensa ruso, Sergey Ivanov, tampoco consideró seriamente el intento de Georgia de unirse a la OTAN y la UE, y dijo que a Rusia no le importaría a qué organización se uniría Georgia.

Después de la “Revolución de las Rosas” de 2003 y el siguiente cambio de poder en Tbilisi, las relaciones entre Georgia y Rusia comenzaron a empeorar aún más. Las rápidas reformas de construcción del Estado de Mikhail Saakashvili dieron un fuerte impulso a la política exterior pro-occidental de Georgia. Mientras que el objetivo de la política exterior de Georgia de la integración euroatlántica permaneció bastante distante e ilusorio bajo Shevardnadze, se volvió peligrosamente real, especialmente una vez que Estados Unidos comenzó a apoyar abiertamente la candidatura de Georgia a la OTAN, bajo Saakashvili. Saakashvili también hizo de la resolución de conflictos territoriales su principal prioridad política al impulsar la internacionalización de las fuerzas de mantenimiento de la paz de la CEI y exigir que Rusia trate a Georgia como un socio “igual”, abandonando gran parte de la moderación diplomática que caracterizó al régimen de Shevardnadze.

Los funcionarios rusos dejaron de bromear sobre la membresía de Georgia en la OTAN. Justo antes de la cumbre decisiva de la OTAN de 2008 en Bucarest, el ministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Sergey Lavrov, declaró que “Rusia consideraría la posible membresía de Georgia y Ucrania en la OTAN como una amenaza para su seguridad” y que Moscú “haría todo lo posible para impedir que [ellos] sean aceptados en la OTAN”. El Kremlin no se limitó a la presión política y diplomática, sino que decidió castigar a Georgia por su política exterior más asertiva utilizando la dependencia económica y energética de Georgia con respecto a Rusia. Solo en dos años, entre 2005 y 2007, Rusia cuadruplicó el precio del gas para Georgia de 64 a 235 dólares. En 2006, el Kremlin comenzó a librar una guerra económica contra Georgia: prohibió la importación de vinos, aguas minerales y productos agrícolas georgianos e impuso un embargo económico y de transporte a gran escala a su vecino del sur y dejó de emitir visas para los georgianos. Pronto, miles de inmigrantes georgianos que trabajaban en Rusia fueron deportados a Georgia.

El gobierno georgiano logró movilizar recursos para superar las medidas punitivas de Rusia sin impactos económicos y políticos negativos. En dos años, Georgia perdió su principal mercado de exportación y tuvo que pagar precios cuatro veces más altos a su principal importador de energía. Sin una capacidad estatal mejorada y la movilización de recursos, Georgia no podría hacer frente a este doble desafío. El gobierno georgiano no solo logró resistir la presión económica, sino que logró un notable crecimiento económico de 12% al año siguiente. Debido a una mejor recaudación de impuestos, que resultó en un aumento de los ingresos estatales, el gobierno georgiano pudo subsidiar la elaboración del vino y otras industrias agrarias, los grupos más vulnerables que fueron los más afectados por los embargos rusos. Según un estudio de evaluación realizado en 2007, los efectos agregados de los embargos rusos no fueron grandes. Aunque Georgia perdió 20% de su mercado de exportación, el impacto general de esta pérdida fue insignificante porque Georgia logró diversificar sus mercados de exportación. Las exportaciones totales aumentaron más de tres veces entre 2003 y 2008. Georgia también logró diversificar su mercado de gas al llegar a un acuerdo con el vecino Azerbaiyán y se convirtió en el único país postsoviético no rico en petróleo que no importa recursos energéticos sustanciales de Rusia.

Podemos observar un vínculo claro entre una mayor capacidad estatal y una política exterior más asertiva y coherente. Sin reformas económicas que fortalecieran las instituciones estatales, Georgia quizás no hubiera podido resistir los embargos de Rusia y se han visto obligados a ceder a la presión rusa haciendo ciertas concesiones.

Algunos atribuyen el estallido de la guerra Rusia-Georgia, y el posterior deterioro del ambiente de seguridad de Georgia al fracaso del liderazgo de Saakashvili, pero el hecho de no evitar la guerra contra Rusia no indica una baja capacidad estatal. Por el contrario, el hecho de que Georgia sobrevivió al conflicto militar con Rusia y se reconstruyó rápidamente fue una señal del buen funcionamiento de las instituciones y de la capacidad del Estado para utilizar los recursos, incluida la asistencia externa, de manera eficaz. Hoy, los observadores de las relaciones Rusia-Georgia están de acuerdo en que las medidas coercitivas del Kremlin contra Georgia han fracasado constantemente y han resultado en que Rusia pierda cualquier influencia sobre Georgia. A pesar de perder en 2008 contra Rusia, Georgia logró convertirse política y económicamente en el Estado postsoviético menos dependiente de Rusia debido a una mayor capacidad estatal, lo que permitió al gobierno georgiano usar recursos de manera efectiva para contrarrestar las medidas coercitivas de Rusia.

Cohesión de élite, capacidad estatal y política exterior

Al comparar el desempeño de la política exterior de las dos administraciones, se puede identificar la capacidad estatal limitada y la falta de cohesión entre las élites políticas como razones clave detrás del historial poco espectacular de la política exterior pro-occidental de Eduard Shevardnadze y detrás del cambio positivo en la agenda pro-occidental de Georgia después de la “Revolución de las Rosas”. No se puede tener una política exterior eficaz si la política interior es un fracaso total, ya que ambas están estrechamente interrelacionadas.

Irakli Menagharishvili, exministro de Relaciones Exteriores durante la administración de Shevardnadze, ha argumentado que Georgia se vio obligada a unirse a la CEI debido al colapso económico total, el colapso de todas las instituciones estatales y el gobierno de bandas armadas. Ha descrito a Georgia antes de unirse a la CEI como un país muriendo de hambre y al borde del colapso total de la condición de Estado. De manera similar, Kote Gabashvili, quien fue Ministro de Educación entre 1992-1993 y embajador en Alemania entre 1993-2004, ha señalado que la decisión de Georgia de ingresar a la CEI fue dictada por la derrota en la guerra civil de Abjasia y Osetia del Sur entre 1991 y 1993, que fue el resultado de la conspiración, la angustia interna y traición. Rusia desempeñó un papel importante en la derrota de Georgia en Abjasia y Osetia del Sur e instruyó a ambas partes en la guerra civil. Occidente no estaba involucrado en la región en este momento, lo que dejó a Georgia sin opciones para el equilibrio externo. Sin embargo, la decisión de unirse a la CEI también fue precipitada por la incapacidad de la administración de Shevardnadze para establecer el orden constitucional en el país y construir instituciones estatales efectivas.

El fracaso de la política exterior de Shevardnadze estuvo condicionado por la política interior y no por la política exterior: por ejemplo, en 2001, la sospecha de presencia de terroristas de los grupos terroristas del Cáucaso Norte en el desfiladero de Pankisi incluía un componente de peligro externo de una posible intervención e invasión de Rusia, pero el problema de Pankisi como tal estuvo condicionado por la disfunción política interna, la ausencia de instituciones estatales y la falta de control del territorio. Lo mismo estaba en el desfiladero de Kodori y Adjara. Así, la disfunción política interna condicionó los riesgos y oportunidades de la política exterior.

Georgia a menudo tuvo dificultades para pagar las cuotas de membresía en organizaciones internacionales, lo que resultó en la suspensión temporal de la membresía, y no hace falta decir que las embajadas georgianas también estaban subfinanciadas. Esto influyó negativamente en la imagen de Georgia en el ámbito internacional y especialmente en sus relaciones con Occidente. Según Petre Mamradze, jefe de la administración de Shevardnadze, Occidente dejó de creer en la capacidad del gobierno de Shevardnadze para combatir la corrupción y realizar reformas y comenzó a criticar abiertamente su régimen.

Luego del cambio de gobierno tras la Revolución de las Rosas Georgia finalmente pudo superar la ambigüedad que caracterizó su política exterior bajo Shevardnadze. Además, el buen funcionamiento del Estado definía el modo de cooperación con los socios occidentales. Después de la Revolución de las Rosas, la cooperación reforzada entre Georgia y los actores occidentales se basó en igualdad de condiciones, lo que resultó en más respeto y atención a Georgia. Como ha sostenido Nikoloz Vashakidze, ex viceministro de Asuntos Exteriores y de Defensa, “la principal diferencia entre la política exterior de Shevardnadze y Saakashvili no radica en su esencia sino en su mayor intensidad”, que se debió en parte a la mayor capacidad estatal.

Vale también destacar la baja capacidad estatal en áreas de Estado limitado, no solo en las provincias separatistas de Abjasia y Osetia del Sur, sino también en el resto de Georgia gobernada formalmente por el gobierno central. Cuando Rusia impuso por primera vez un régimen de visas contra Georgia en 2000, excluyó a la república autónoma de Adjara, que entonces estaba gobernada por el gobernador local, amigo de Rusia, Aslan Abashidze. A lo largo de la década de 1990, el propio gobierno central también se dividió en varios grupos. Muchos ministros, especialmente en los llamados ministerios del poder, mantuvieron vínculos exclusivos con los servicios de inteligencia rusos y estuvieron involucrados en ataques terroristas contra Shevardnadze y otras conspiraciones contra su propio gobierno, incluido el golpe de Estado.

Bajo la administración de Saakashvili, la coherencia de la clase dominante mejoró significativamente: las fuerzas políticas prorrusas fueron deslegitimadas y la clase política dominante se occidentalizó por completo. La burocracia estatal se unió más en torno a la idea de unirse a Occidente. Mientras que Shevardnadze tuvo dificultades para controlar una red descentralizada de diferentes grupos clientelistas y basados en clanes, el proceso de toma de decisiones fue más centralizado y menos fragmentado bajo Saakashvili. Todas las decisiones importantes fueron tomadas por un grupo pequeño e ideológicamente cercano, lo que hizo que la toma de decisiones fuera más efectiva, aunque no necesariamente más transparente.

También podemos identificar la cohesión de la élite como un factor interno significativo que influyó en la intensidad de la política exterior pro-occidental de Georgia. Los antecedentes personales de Eduard Shevardnadze como político soviético y la falta de experiencia sobre cómo gobernar un país democrático moderno dieron como resultado una forma de gobierno neofeudal en Georgia que carecía de los componentes principales del Estado moderno. Su principal función era preservar la estabilidad y el equilibrio entre los diferentes grupos de interés. Shevardnadze también carecía de los conocimientos básicos para gobernar una economía de mercado capitalista moderna y gobernó el país principalmente a través de la corrupción, el clientelismo y la justicia falsa. Los antecedentes soviéticos de Shevardnadze también influyeron en su política de personal. Siendo él mismo un “producto soviético”, el grupo más influyente en su gobierno estaba formado por los representantes de la antigua nomenklatura comunista, sus descendientes y la intelectualidad soviética. Koba Kikabidze, miembro del parlamento de 1992 a 1995, admitió que ni él ni Shevardnadze tenían las habilidades o la experiencia necesarias para construir un Estado moderno. Según David Darchiashvili, ex presidente del Comité de Integración Europea en el parlamento de Georgia, Shevardnadze fue lo suficientemente inteligente como para atraer a personas inteligentes con mentalidad reformista, pero la posición de la ex nomenklatura permaneció indiscutible.

Así mismo, la falta de cohesión ideológica tuvo un impacto negativo en la agenda de política exterior pro-occidental. El ex subsecretario de Seguridad Nacional, Tornike Turmanidze, subrayó el conflicto inherente entre la élite soviética bajo Shevardnadze, socializada bajo la Unión Soviética y espiritualmente y estrechamente vinculada a Rusia, y la conducta de la élite genuinamente pro-occidental y su política exterior preferida. En contraste, el gobierno de Mikhail Saakashvili disfrutó de una cohesión mucho mayor y siguió una política exterior e interior más consistente. La élite bajo Saakashvili fue “desovietizada”, más joven y con educación occidental. También podría decirse que era más “idealista”, impulsado por el deseo de “establecer un Estado europeo”. Aunque la política exterior pro-occidental de Georgia comenzó bajo Shevardnadze, fue solo después de 2003, cuando el vector pro-occidental se consolidó con un fuerte guion ideológico de que Georgia siempre fue parte de Europa y necesita volver a su lugar en el espacio europeo y euroatlántico. Las nuevas élites tenían una comprensión cualitativamente nueva de las funciones y la naturaleza de un Estado como una entidad totalmente soberana, capaz de llevar a cabo una política exterior independiente. Esto estaba en marcado contraste con la élite de la era soviética de Shevardnadze, que nunca se dio cuenta del todo de que Georgia era un Estado soberano e independiente. La élite gobernante nueva, joven y occidentalizada que llegó al poder después de la “Revolución de las Rosas” tenía una “visión común”, y seguramente fue reclutada en parte sobre esta base y, por lo tanto, mostró un acuerdo mucho mayor sobre los temas más fundamentales de la política exterior de Georgia.

Explicaciones alternativas

Aquí evaluamos dos explicaciones alternativas del comportamiento de la política exterior de los Estados pequeños: la teoría del equilibrio de la amenaza y la teoría de la dependencia económica, y mostramos que la teoría propuesta proporciona una explicación superior del comportamiento de la política exterior de Georgia.

Equilibrio de amenaza

La teoría del equilibrio de la amenaza (BT), asociada principalmente con Stephen Walt, surgió como la alternativa a la clásica teoría del equilibrio de poder (BP). En contraste con BP, que argumenta que los Estados se equilibran con las concentraciones extremas de poder en el sistema internacional, Walt argumentó que normalmente los Estados se equilibran con los Estados más amenazantes, no necesariamente con los Estados más poderosos. Según esta teoría, el poder es solo un elemento en la percepción de la amenaza, junto con las capacidades militares ofensivas, la proximidad geográfica y la intención agresiva. Los Estados poderosos con armamentos militares ofensivos, intenciones agresivas y en estrecha proximidad suelen considerarse las amenazas más graves.

¿Qué tan bien explica BT la postura de política exterior de Georgia desde la Revolución de las Rosas? Si bien BT explica el deseo de Georgia de distanciarse de la esfera de influencia rusa, tiene dificultades para explicar por qué los gobiernos de Shevardnadze y Saakashvili respondieron de manera diferente a la amenaza rusa. BT argumenta que el cambio en la política exterior del Estado sigue cambios en el nivel de amenaza externa. Si uno explora si la intensificación de la agenda pro-occidental de Georgia desde la Revolución de las Rosas fue una reacción a un aumento de la amenaza rusa, encuentra lo contrario: la intensificación de las ambiciones pro-occidentales de Georgia condujo a un aumento de la amenaza rusa. La creciente amenaza rusa fue más un efecto del aumento de las políticas pro-occidentales de Georgia que su causa.

La primera visita de Saakashvili como presidente de Georgia fue a Rusia y habló sobre la importancia de tener buenas relaciones de vecindad con el Kremlin. Al mismo tiempo, Rusia desempeñó un papel importante al apoyar la destitución del barón regional de Adjara, Aslan Abashidze, por parte de Saakashvili, quien se negó sistemáticamente a obedecer al gobierno central del país. El manejo del problema de Adjara por parte del Kremlin a favor de Saakashvili es consistente con la percepción general de Rusia de Georgia como parte de su esfera de influencia. Al apoyar la destitución de Aslan Abashidze, el Kremlin hizo un regalo político a Saakashvili y esperaba que los nuevos líderes georgianos correspondieran reconociendo el interés especial de Rusia en la región. Sin embargo, a diferencia de Shevardnadze, Saakashvili no aceptaría a Rusia como potencia hegemónica regional. Mientras que las relaciones Rusia-Georgia en ese momento estaban en la etapa de “distensión”, Georgia estaba construyendo su asociación con Occidente. Como resultado, las relaciones Rusia-Georgia comenzaron a deteriorarse, y este proceso culminó a fines de 2006 tras el encarcelamiento de cuatro espías rusos, seguido del embargo económico y la invasión rusa a gran escala de Georgia en Agosto de 2008. Aunque después de 2003 Georgia estaba tratando de normalizar las relaciones con el Kremlin y una señal simbólica de este intento fue la visita de Saakashvili a Moscú a principios de 2004, el exsecretario del Consejo de Seguridad Nacional, Giga Bokeria, comentó que la agenda pro-occidental de Georgia no debería verse comprometida debido a esto. Durante esta reunión, una de las primeras exigencias de Putin fue mantener al antiguo ministro de seguridad, por ser residente en Rusia. Esto demostró cuán diferentes eran las opiniones georgianas sobre el futuro del país de las opiniones de Putin. Entendía que tener buenas relaciones con Rusia significaba que Rusia debería controlar el sector de la seguridad en Georgia; por supuesto, esta demanda no fue ni pudo ser satisfecha.

El realismo neoclásico asume que el principal predictor de la política exterior de un Estado es su entorno de seguridad externa. Esto explica por qué Shevardnadze y Saakashvili, a pesar de las claras diferencias ideológicas y de otro tipo entre sus administraciones, intentaron equilibrar la amenaza rusa. Al mismo tiempo, la amenaza rusa fue entendida de manera diferente por las dos administraciones. Para Saakashvili, la amenaza rusa se entendía no solo en términos materiales, sino también en términos ideológicos. En consecuencia, la alineación con Occidente se vio no solo como un instrumento para equilibrar el hard power ruso, sino como la forma de contrarrestar el modelo ruso de desarrollo social y político. Además, la homogeneización de la élite gobernante y el aumento de la capacidad estatal colocaron al nuevo gobierno en una mejor posición, en comparación con la administración de Shevardnadze, para implementar una serie de reformas internas e iniciativas de política exterior destinadas a acercar al país al espacio euroatlántico. El enfoque de “caja negra” de BT hacia el Estado no puede explicar por qué las diferentes administraciones de Georgia respondieron de manera diferente al factor ruso.

Teoría de la dependencia económica

Otra explicación alternativa es la teoría de la dependencia económica. Los observadores han sugerido que la dependencia económica es clave para comprender el comportamiento de la política exterior de los Estados posoviéticos frente a Rusia. Cuando la dependencia económica de Rusia es excesiva, equilibrarla se vuelve difícil y costoso. Eric Miller observa que cuando existe una dependencia económica y especialmente energética de Rusia de alto nivel, por lo general los Estados posoviéticos se ven empujados a subirse al carro del Kremlin en la medida en que las políticas exteriores antirusas podrían obstaculizar el acceso al mercado de la potencia hegemónica y sus recursos energéticos. La dependencia económica afecta la libertad de política exterior del Estado en la medida en que aumenta los riesgos políticos internos para los regímenes del Estado dependiente. Si un Estado que depende económicamente en gran medida de Rusia decide seguir políticas antirrusas, el Kremlin puede recurrir a embargos económicos y otros instrumentos coercitivos que podrían afectar negativamente no solo la situación económica del Estado dependiente, sino también crear una profunda agitación política dentro del país por el empeoramiento de las condiciones económicas.

Si se observa la dinámica de las relaciones económicas de Georgia con Rusia, se observa que la dependencia de Rusia aumentó de 2003 a 2006 antes de que Rusia impusiera un embargo a las importaciones georgianas en 2006. Rusia era el socio comercial número uno de Georgia antes de 2006, representando casi 20 por ciento del comercio total de Georgia. En 2006, tras completar el IPAP, Rusia impuso varias sanciones económicas y energéticas a Georgia. Duplicó los precios del gas, pudo haber estado involucrado en la sospechosa explosión de gasoductos y líneas eléctricas, y prohibió los vinos y aguas minerales de Georgia en el mercado ruso. El gobierno georgiano respondió a las presiones rusas realizando aún más reformas en los sectores económico y energético. Posteriormente, Georgia fue nombrada el principal reformador del mundo en “hacer negocios” por el Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional. El gobierno de Georgia calificó la duplicación de los precios de la gasolina por parte de Rusia como una “decisión política” y la interpretó como el “precio por la libertad” que Georgia tuvo que pagar para reducir la influencia rusa.

Rusia también fue el mayor proveedor individual de recursos energéticos estratégicos, incluida la electricidad y el gas natural. Hasta 2006, 100% de las importaciones de gas natural de Georgia provenían de Rusia. Rusia cortó completamente el suministro de gas natural durante el invierno de 2005-2006. La pérdida del comercio con Rusia también tuvo un efecto especialmente adverso en el saldo de exportaciones e importaciones de Georgia. En lugar de cambiar de rumbo o frenar su entusiasmo, Georgia respondió a la presión de Rusia buscando nuevos socios comerciales, principalmente entre sus vecinos, aunque esto no compensó completamente la pérdida del mercado ruso; y distanciándose aún más de Rusia. La pérdida del mercado ruso no fue compensada por un aumento en el comercio con los países occidentales. El comercio de Georgia se complementó con relaciones económicas más profundas con otros Estados además de Rusia; otros países de la CEI, especialmente los países vecinos, representaron la mayor parte del nuevo comercio desde 2006. Por lo tanto, parece justo inferir que las relaciones políticas intensificadas con Occidente después de la Revolución de las Rosas no son el resultado ni un efecto secundario de los beneficios económicos del comercio con Occidente, sino más bien la razón del mayor compromiso económico de Georgia con Occidente.

La teoría de la dependencia económica no puede pasar ni siquiera una simple prueba de congruencia a la luz de las relaciones de Georgia con Rusia desde la Revolución de las Rosas. Si bien la teoría de la dependencia económica predeciría que Georgia buscaría lazos más estrechos con Rusia debido a su dependencia económica de alto nivel, ha ocurrido lo contrario. La mayor capacidad estatal y una élite gobernante más consolidada, que compartía un profundo consenso sobre la importancia de la política exterior pro-occidental, dieron forma a la dirección y asertividad de la capacidad y determinación de Georgia para no cambiar de rumbo y resistir la presión rusa.

@J__Benavides