En la primera década del siglo XXI, doce de los diecinueve gobiernos de la región estaban encabezados por mandatarios que promovían ideas de izquierda. Ello no tendría nada de particular en un contexto nacional de control territorial, respeto a las instituciones democráticas y ajeno a dificultades de gran envergadura como el narcotráfico y los grupos insurgentes en el caso de Colombia. Pero la realidad era diferente.
El Plan Colombia, que inició en 1999, venía generando inquietud por la posibilidad de que desplazara la actividad de la guerrilla y las mafias narcotraficantes a los territorios vecinos. La llegada de Chávez a la presidencia de Venezuela ese mismo año inició una etapa sin precedentes para Latinoamérica. Ello se fue haciendo notorio de la mano de gobiernos como los de Fidel Castro, Daniel Ortega, Néstor Kirchner, Lula da Silva, Evo Morales y Rafael Correa. La diplomacia petrolera logró objetivos geoestratégicos importantes. En el 2004 se funda la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba), conformada bajo el patronazgo venezolano, pero apoyada por Cuba y a la cual se unieron Bolivia, Ecuador, Nicaragua y algunos otros países caribeños. Con una actitud antiestadounidense y bajo la sombrilla de un socialismo populista y bastante autoritario, el grupo fue tomando fuerza en otros foros multilaterales regionales.
Con Chávez en Venezuela y el triunfo de Correa en Ecuador, en 2007, la actitud hacia las FARC y el ELN en estos países fronterizos cambió. Estos gobiernos favorecían una agenda condescendiente con la guerrilla, eran poco dados a promover la cooperación regional en la lucha contra las drogas y el terrorismo, y utilizaban una retórica integracionista que distaba mucho de ejecutorias viables y sostenibles.
En el caso de Venezuela se trató de una posición de apoyo explícito a estas organizaciones; en cuanto a Ecuador, fueron consideraciones de conveniencia práctica, menos ideológicas1. La debilidad histórica de la presencia del Estado en las zonas de frontera se convirtió en un grave problema por la relativamente fácil movilidad de los grupos guerrilleros en esas regiones. Debilitados estratégicamente gracias a la política de seguridad que venía adelantando el Gobierno colombiano, estos grupos se vieron forzados a moverse hacia las fronteras y encontraron menor resistencia que en el pasado. Ello les dio una alternativa fundamental para su repliegue estratégico y supervivencia.
Las FARC y el ELN siguieron de manera activa buscando opciones para su objetivo militar y político, circunstancia que también los llevó a incrementar su actividad diplomática y operativa en países como México, Brasil, Argentina y Chile, entre otros.
Con Chávez en Venezuela y el triunfo de Correa en Ecuador, en 2007, la actitud hacia las Farc y el ELN en estos países fronterizos cambió. Estos gobiernos favorecían una agenda condescendiente con la guerrilla, eran poco dados a promover la cooperación regional en la lucha contra las drogas y el terrorismo, y utilizaban una retórica integracionista que distaba mucho de ejecutorias viables y sostenibles.
A comienzos del 2007 el tema del intercambio humanitario estaba en los primeros lugares de la agenda doméstica. Con Íngrid Betancourt secuestrada (la líder política fue retenida por la guerrilla cuando era Representante a la Cámara y permaneció en poder de las Farc durante casi siete años) junto con otros cientos más, la presión internacional y local era enorme. Chávez le ofreció a Uribe servir como facilitador; a lo cual el presidente de Colombia respondió que sí, pese a sus dudas y convicciones. A la postre, sería una equivocación. Lo que siguió fue un listado de malos entendidos. A los pocos meses, en noviembre, Uribe dio por terminada la mediación cuando tuvo conocimiento de que Chávez llamaba directamente a los generales colombianos. Ello generó un nuevo episodio de malestar y confrontación bilateral, secundado por los países afines a Venezuela. El Gobierno francés manifestó su preocupación por dicho desencuentro, porque consideraba que Chávez podría desempeñar un papel importante en la liberación de Íngrid.
El ataque al campamento de Raúl Reyes en la frontera ecuatoriana adelantado por el ejército colombiano el 1 de marzo de 2008, tuvo consecuencias inmediatas (Reyes era en ese momento uno de los principales líderes de las Farc, portavoz internacional de esa guerrilla y, en la práctica, el asesor de la organización para su penetración en territorio ecuatoriano). Venezuela rompió relaciones con Colombia y ordenó la movilización de tropas a la frontera y el cierre de la embajada en Bogotá. Las declaraciones y órdenes impartidas por Chávez ese 2 de marzo terminaron con un minuto de silencio en memoria de Raúl Reyes. Junto al rechazo inmediato de Rafael Correa por la acción militar en territorio ecuatoriano, el Consejo Permanente de la OEA aprobó una resolución que reafirmaba la inviolabilidad del territorio de los Estados y creaba una comisión de buenos oficios para revisar el caso y buscar fórmulas de acercamiento entre Colombia y Ecuador. El 7 de marzo se reunió en República Dominicana el Grupo de Río, tras lo cual emitió una declaración sobre el tema. En esa reunión, transmitida por televisión, el presidente Uribe dejó en claro que no se trataba de una agresión al pueblo ecuatoriano, de guerra contra un país vecino o contra sus Fuerzas Armadas. Al terminar, Uribe se acercó a Chávez, Correa y Ortega para estrechar sus manos y enviar un gesto amistoso.
A finales de marzo de ese mismo año, Ecuador demandó a Colombia ante la Corte Internacional de Justicia alegando daños causados en la zona de frontera por las fumigaciones contra los cultivos de coca. De manera sorpresiva el Congreso de ese país ratificó en tiempo récord el Pacto de Bogotá, en virtud del cual se reconocía la jurisdicción de la Corte, aunque el tratado que así lo establecía era de 1948. Curiosamente la demanda no fue por el ataque en territorio ecuatoriano, sino por las aspersiones en la frontera2.
Tomaría varias semanas restablecer las relaciones diplomáticas con Venezuela; en el caso de Ecuador, se inició un proceso largo y complejo de negociaciones bilaterales discretas con la facilitación de terceros países y el Centro Carter, que duró más de dos años hasta la plena normalización, en noviembre de 2010. Como canciller de Colombia en ese entonces, fue una tarea que acometí bajo la orientación del presidente, y la cual se le dio particular relevancia.
Un dilema vital
El operativo contra Reyes fue le punto de quiebre para las FARC en su derrota estratégica. Para entonces Reyes era, en la práctica, el líder que movía y coordinaba los hilos de las operaciones domésticas, pero también del activismo internacional de esa organización. En ese contexto debe entenderse la importancia de que fuera el primer miembro del Secretariado Nacional abatido por la fuerza pública en cuatro décadas3.
Como quedó en evidencia con la información recogida en los computadores incautados en el operativo, para las FARC la situación que encontraban en Venezuela y Ecuador les permitía escapar de la persecución oficial de Colombia y contar con bases seguras para adelantar tareas de formación militar y adoctrinamiento. Las FARC lograron establecer en Ecuador un santuario estratégico, aunque de una categoría más modesta que el obtenido en Venezuela4.
Raúl Reyes, líder guerrillero de las FARC.
La acción militar de Colombia en el vecino país implicaba un riesgo enorme desde el punto de vista diplomático, más todavía en el contexto político de la región. Sin embargo, la amenaza militar de las Farc era parte central del problema más grave que enfrentaba Colombia en las últimas décadas: la violencia de los grupos armados aliados con el narcotráfico. La posibilidad de asestar, por fin, un golpe contundente a esa organización no era un dilema menor frente a posibles consecuencias.
La información de inteligencia enfatizaba que alertar previamente a Ecuador implicaba poner en riesgo el éxito de la operación. Existía evidencia de relaciones de las Farc con algunos altos funcionarios del otro lado de la frontera. La acción militar fue exitosa, lo cual a la postre se convirtió en un punto de inflexión en la derrota estratégica de esa organización. Incluso permitió posteriormente operativos sin precedentes, como la liberación de Íngrid Betancourt.
¿Valía la pena arriesgar las relaciones bilaterales con Ecuador y eventualmente con Venezuela de manera temporal para alcanzar ese objetivo? ¿Qué hubiera pasado con las Farc y la cadena de acontecimientos que siguieron a partir del la Operación Fénix si Colombia no realizaba esa acción militar en ese momento? Las frágiles relaciones bilaterales con Ecuador y Venezuela a lo mejor se hubieran preservado formalmente, pero ¿a qué costo para Colombia en el mediano plazo?
Al final del período presidencial, en el 2010, el Gobierno colombiano obtuvo unas fotos satelitales y filmaciones cercanas hechas por informantes que constataban la existencia de campamentos de las Farc en Venezuela. Dado que faltaban pocas semanas para el cambio de jefe de Estado, la alternativa más fácil era guardar silencio y esperar a que el Gobierno Santos fuera informado y tomara las decisiones del caso. Pero el presidente Uribe consideró que era su obligación hacer la denuncia pública y se procedió a hacerla ante la OEA, que era la mejor opción, dadas las circunstancias. Ello generó críticas por parte de quienes la consideraron una actitud agresiva por parte del Gobierno colombiano. Pero Colombia no hubiera ganado nada con el silencio; era una obligación estatal alertar a la comunidad internacional de esa situación. Las evidencias eran de nuevo contundentes.
Al final del período presidencial, en el 2010, el Gobierno colombiano obtuvo unas fotos satelitales y filmaciones cercanas hechas por informantes que constataban la existencia de campamentos de las FARC en Venezuela.
En el frente multilateral regional, Unasur fue el foro por excelencia. Sin embargo, la inclinación política de los presidentes de entonces privilegió las discusiones retóricas. En Unasur se promovió la creación del Consejo de Defensa Suramericano. Para Colombia resultaba particularmente difícil que se abordaran con rigor temas como el narcotráfico y la cooperación contra los grupos terroristas, de ahí que se insistiera en dos puntos centrales: que se rechazara la acción de los grupos al margen de la ley y que las decisiones del Consejo fueran adoptadas por consenso.
En ese panorama regional, Estados Unidos y Colombia vieron oportuno avanzar en un acuerdo de cooperación militar en desarrollo de los acuerdos previos. Para los estadounidenses, el desmonte de la base militar de Manta, en Ecuador, hecho bajo el Gobierno de Correa, reducía sus capacidades geoestratégicas regionales. Colombia consideró que era un apoyo clave en la lucha contra el narcotráfico y para la seguridad.
El anuncio del acuerdo generó una reacción airada de Venezuela, Ecuador, Brasil, Bolivia y Argentina, pese a que Colombia publicó los términos e hizo énfasis en que no se consideraba la presencia de tropas estadounidenses en el país. Uribe decidió hacer una gira de dos días para visitar a los principales líderes regionales y explicar el sentido y el alcance de la cooperación con Estados Unidos. Nada de ello fue suficiente.
No obstante que la negociación entre los Gobiernos de Colombia y Estados Unidos se culminó, meses después el acuerdo no sería presentado para su ratificación por parte del Congreso de cada país, dado que la interpretación que permitían los textos definitivos era más restrictiva que los acuerdos anteriores, los cuales venían operando de manera fluida. Una mirada retrospectiva hace pensar que fue un desgaste político innecesario e inconveniente que sirvió para incrementar la tensión en las ya difíciles relaciones con el vecindario. Sin embargo, no es descartable que la señal de un posible acuerdo de esa naturaleza tuviera un efecto disuasivo para el Gobierno venezolano, así como para las redes del narcotráfico en la región, las Farc y el ELN.
A medida que los avances de la política de seguridad se hicieron evidentes, el país empezó a desplegar un importante esfuerzo por mejorar la percepción internacional. Fue necesario explicar el alcance de lo que estaba sucediendo, para que se comprendiera que Colombia no vivía una guerra civil, ni era un Estado fallido, que las guerrillas colombianas no eran movimientos de liberación nacional y que se conociera la verdadera cara de los grupos insurgentes y de autodefensa.
Fue necesario explicar el alcance de lo que estaba sucediendo, para que se comprendiera que Colombia no vivía una guerra civil, ni era un Estado fallido, que las guerrillas colombianas no eran movimientos de liberación nacional y que se conociera la verdadera cara de los grupos insurgentes y de autodefensa.
Como consecuencia del rompimiento de relaciones con Venezuela y el efecto en el comercio bilateral, se emprendió la búsqueda y profundización de otros mercados, lo cual a la postre sería más favorable, dada la caída de la productividad y el consumo de ese país.
Las críticas más comunes
Un sector de analistas y algunos otros (incluido el Gobierno Santos que tomó posesión en agosto de 2010) han considerado que para entonces Colombia estaba aislada del mundo y que la política de seguridad había centrado nuestra diplomacia en la relación con Estados Unidos5. No es extraño escuchar que la diplomacia colombiana estaba en crisis a causa de la confrontación con nuestros vecinos.
Sin duda fueron años inusuales en la historia de Colombia. Nunca antes habíamos vivido una situación que nos llevara al límite de tener que sopesar de forma tan dramática los intereses nacionales, la seguridad doméstica tan amenazada por décadas, la fragilidad de nuestras fronteras, el contexto regional y la actitud de nuestros vecinos más cercanos frente a las acciones de los grupos guerrilleros y el narcotráfico.
Por eso amerita preguntarse cuál es el objetivo fundamental de la política exterior. La respuesta básica: promover los intereses nacionales bajo el buen uso de la diplomacia y el apoyo internacional. Sin embargo, para algunos pareciera que el objetivo es preservar las buenas relaciones diplomáticas, incluso a costa de sacrificar intereses nacionales cruciales para la supervivencia del Estado o de los ciudadanos. La política exterior colombiana no podía ser condescendiente o tímida frente a lo que implicaban las acciones y posiciones de los gobiernos vecinos y de algunos otros. Los instrumentos diplomáticos tradicionales no funcionaban ni en el ámbito bilateral ni en el multilateral. En el mejor de los casos, sus efectos eran marginales.
Decir que Colombia se aisló como consecuencia de tales tensiones es reduccionista. El balance general muestra claramente cómo el país dio un salto cualitativo y cuantitativo en sus relaciones con otras naciones y organismos internacionales6. Sí, es cierto que la interlocución regional atravesó momentos críticos, pero ello debe mirarse bajo el contexto mencionado arriba. Lo contrario es suponer que nuestra diplomacia debió haber simplemente procurado unas buenas relaciones a costa de someter nuestra seguridad doméstica y nuestros intereses vitales como nación.
¿Hubiera sido mejor no bombardear el campamento de Raúl Reyes, pese a su impacto irreversible en el debilitamiento de las Farc? ¿Preservar las buenas relaciones aparentes con Chávez hubiera permitido lograr alguna ventaja para Colombia? Es cierto que en la negociación con las Farc Venezuela desempeño un papel determinante dentro del esquema propuesto por el Gobierno Santos. Y es cierto que seguramente sin Venezuela el acuerdo no hubiera sido posible. Pero subsisten serias dudas aún hoy sobre la forma como Venezuela facilita la presencia de las disidencias de las Farc y del ELN, aparte de que su situación interna genera una migración incontenible y las actuales circunstancias no han permitido construir avances importantes con el régimen vigente.
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Dado que persistía en diversos países y en algunos actores internacionales una percepción deformada de los grupos guerrilleros, una parte muy importante de la política exterior se orientó a explicar que no eran grupos de resistencia contra un gobierno y unas instituciones ilegítimas, sino organizaciones al margen de la ley vinculadas con el narcotráfico y para cuya neutralización era indispensable una cooperación eficaz por parte de todos los Estados. Muchas de las puertas que encontraban abiertas esos grupos en el ámbito internacional se fueron cerrando, pero en la región y en el vecindario próximo esa situación fue más compleja y se prolongó después de 2010.
1. Al respecto, vale la pena consultar a Pizarro Leongómez, Eduardo. Las fronteras y la guerra. La Operación Fénix en el Ecuador. Bogotá: Editorial Planeta Colombiana, 2020.
2. Colombia posteriormente demostró que en las aspersiones no existió violación de la soberanía y que no se habían causado los daños que Ecuador alegaba. La demanda se originó realmente porque en los computadores decomisados en la operación aparecían las contribuciones de las Farc a la campaña de Correa y resultaron claramente comprometidos altos funcionarios de su Gobierno.
3. Pizarro Leongómez, op. cit.
4. El ataque al campamento de Reyes permitió que el mismo Gobierno de Ecuador se diera cuenta del estado de abandono y anarquía en que se encontraba su frontera norte. A partir de estos hechos se adoptaron medidas que evitaron que las Farc hubieran controlado todo el norte del Ecuador, extendiendo a ese país la confrontación armada de Colombia. En el caso de Venezuela, la información hallada en los computadores confirmó el grado de involucramiento del Gobierno de Chávez y explica en buena medida las reacciones de sus dirigentes.
5. Paradójicamente, Santos era el ministro de Defensa cuando se hizo la Operación Fénix en 2008, y fue además el promotor del acuerdo de cooperación militar con Estados Unidos en sus comienzos.
6. Como se puede ver en el conjunto de este capítulo.
Capítulo tomado del libro “Uribe. Miradas a su gobierno con dos décadas de distancia”. (Editorial Ariel y Universidad de los Andes, Colombia).