Por ALEJANDRO GUTIÉRREZ S.
Nosotros los pobres y Ustedes los ricos, junto con Pepe el Toro, forman parte de una trilogía de películas mejicanas de mediados del siglo pasado, donde se muestra el drama de la pobreza y la desigualdad, el imaginario de los humildes, sus creencias sobre las causas de la vida que llevan y las diferentes formas de discriminación de la cual son víctimas. ¿Quién de los cinéfilos de la época no se sensibilizó con el argumento, con las brillantes actuaciones de Pedro Infante y el elenco que lo acompañó? ¿Quién de los que viera esas películas no lloró o se le encogió el corazón al ver la vida que llevan los pobres, la discriminación de la cual son objeto quienes no poseen bienes de riqueza, o que por su condición social no acceden a cosas que son esenciales para tener una vida digna?
La trilogía de películas antes mencionadas fue un rotundo éxito en América Latina y el Caribe —ALC—, la región del mundo considerada por los expertos como la de mayor desigualdad en la distribución del ingreso. La desigualdad estructural de ALC es terreno abonado para que emerjan los populistas, los caudillos, los que ofrecen redimir a los pobres y discriminados, pero que terminan con sus acciones no solo pasando por encima de las instituciones, sino creando más penurias y miseria. El camino al infierno está lleno de las “buenas intenciones” de los populistas de izquierda y también de los de derecha. Pero, más allá de la fobia contra los populistas, vale la pena preguntarse, ¿se puede ser indiferente ante la pobreza y las desigualdades? ¿Se puede condenar y discriminar a alguien por su condición económica, por el color de su piel, por su sexo, por su religión, por su edad, por su ideología y forma de pensar? ¿Podemos ignorar la existencia de las desigualdades y sus consecuencias? ¿Podemos ignorar la declaración universal de los derechos humanos (1948)? ¿De qué igualdad hablamos, igualdad para orientar qué políticas públicas si los seres humanos somos tan diversos?
Desigualdad, covid 19 y desarrollo
En 2019, la irrupción de protestas sociales en Colombia, Ecuador y en Chile, reafirmaron la prioridad del tema de la desigualdad en la agenda de las políticas públicas. Las protestas en Chile mostraron que no bastaba el éxito económico y la reducción de la pobreza. Las protestas en Chile mostraron que, además de la desigualdad en la distribución de la riqueza o del ingreso (desigualdad vertical), hay otras muy importantes en el acceso a la salud, la educación y a los servicios públicos de calidad. Que también existe la desigualdad horizontal, mediante la cual grupos de personas por razones de sexo, raza y etnia, edad, religión, maneras de pensar políticamente, condición económica y social o de otra naturaleza son discriminados y no reciben un tratamiento digno ni de iguales ante la ley. No es puro resentimiento o las estrategias subversivas del Foro de Sao Paulo las que originan las explosiones sociales. Aunque el Foro de Sao Paulo y colaboradores hacen su trabajo con perseverancia.
Para colmo de males, ahora la Pandemia covid-19 tendrá, ya tiene, impactos negativos sobre la pobreza y la desigualdad en la región más desigual del planeta. Según la Comisión Económica para América Latina (Cepal) se espera en 2020 una fuerte disminución del empleo (8,1%) y del Producto Interno Bruto (PIB) de 9,1%. También aumentará la pobreza (7 puntos porcentuales, 45 millones de personas) y la desigualdad crecerá (hasta más de 3 puntos porcentuales del índice de Gini, la medida más usada de la desigualdad). Se refuerza así la tendencia a la mayor desigualdad, luego del período de auge de los precios de las materias primas (2004-2012).
En esos años hubo crecimiento económico, aumentó el empleo, los gobiernos de ALC incrementaron el gasto social, las transferencias monetarias, los gastos de seguridad social universal y los subsidios para los pobres. El resultado fue la reducción de las tasas de pobreza y de la desigualdad. Pero al bajar los precios de las materias primas desde 2013-2014, en muchos países ha habido un retroceso en materia de la reducción de la pobreza y de la desigualdad, mientras que en otros tiende a aumentar o se reduce la fuerza con la que venía disminuyendo la pobreza y la desigualdad. Y ahora, la pandemia agrava las condiciones socioeconómicas de la región sin que se disponga de suficientes recursos económicos, sin sistemas de salud y de protección social que aminoren los efectos de la pandemia sobre la población. La desigualdad crecerá, pues no todos están en las mismas condiciones para enfrentar las consecuencias del covid-19.
Actualmente, la mayoría de los investigadores argumentan que la inequidad en la distribución del ingreso es mala para el desarrollo humano y para el crecimiento económico. Esta es una opinión contraria a la tesis tradicional, según la cual en los primeros estadios del desarrollo (con bajos niveles de ingreso por habitante) se requería que los ingresos se concentraran en los propietarios de medios de producción, quienes invertirían e impulsarían el crecimiento económico, a la par que se nivelarían las productividades laborales y de los ingresos con el transcurrir del tiempo, reduciéndose la desigualdad. Esa tesis, conocida como la U invertida, del premio Nobel de Economía Simón Kuznets (1971), no se ha corroborado por la evidencia empírica. Tampoco se le puede pedir sacrificios a los trabajadores hoy para que vayan al paraíso en el futuro.
Importancia y causas
¿Por qué importa la desigualdad? En una sociedad muy desigual en la distribución de la riqueza y del ingreso proliferan los conflictos sociales, el crimen y las actividades ilícitas, la inestabilidad económica y política, lo que termina por alejar las inversiones necesarias para sostener el crecimiento económico. Además, en las sociedades desiguales la demanda se reduce porque solo una pequeña porción de la población tiene suficiente poder de compra, lo cual también es malo para el crecimiento económico. Lo cierto es que, si no se adoptan las políticas adecuadas, la desigualdad se perpetúa, se transmite generacionalmente, al discriminar el acceso de los más pobres y de ciertos grupos sociales a educación, salud, alimentación e ingresos para llevar una vida digna. Tampoco los pobres, por carecer de garantías, tienen acceso al financiamiento para sus emprendimientos, a los bienes públicos a que tienen derecho y a las instancias del poder político para decidir en los asuntos comunitarios. Así, la desigualdad facilita la permanencia en el poder de las elites que impiden el cambio institucional y la adopción de políticas para reducirla, hasta que la población se hastía y emergen las explosiones sociales que obligan a revisar las leyes y hasta las constituciones. Al menos en los países donde la democracia lo permite.
Pero a esos argumentos se debe agregar que, aunque el crecimiento económico es bueno para reducir la pobreza, el primero de los Objetivos del Desarrollo Sostenible acordado por los gobiernos de países miembros de la ONU en 2015 (ODS-2030), esta disminuirá con mayor fuerza si hay menor desigualdad en la distribución del ingreso. Más aun, entre los ODS 2030 se incluyen otros que tiene que ver con la eliminación de la desigualdad de género y de la desigualdad entre y en los países. Así, la desigualdad es un tema prioritario, para algunos el de mayor prioritario, en la agenda de las políticas públicas. Sin su reducción no se avanzará mucho en el logro de mayor desarrollo humano para los países más pobres.
La desigualdad es el resultado de múltiples factores. El ingreso primario se obtiene en los mercados. Unas personas son propietarios de medios de producción (tierra, capital físico y financiero) y otras ofrecen su fuerza de trabajo. Los propietarios de los medios de producción en muchos casos han obtenido la tierra y su capital por herencias, por tener privilegios y oportunidades que estuvieron y siguen negadas para muchos (acceso a la tierra, acceso al financiamiento, acceso a buena educación y servicios de salud, etcétera). Otros, es bueno decirlo, han logrado riquezas con esfuerzo propio y mucho trabajo, aprovechando su talento, conocimientos y las oportunidades que se le presentaron. No obstante, es bueno recordar que la concentración de la riqueza y del ingreso tiene raíces históricas. En el caso de ALC, sus orígenes se remontan a la Colonia, cuando, mediante instituciones como la encomienda, los conquistadores y colonizadores (luego sus herederos) accedieron a la tierra y al trabajo de indígenas. La esclavitud y el reparto de tierras a los libertadores y a sus ejércitos forman parte también de las raíces históricas de la desigualdad. Esta fue aumentando en la medida que la institucionalidad creada por las élites en el poder solo le otorgaba derechos y privilegios a los que tenían tierras, riqueza, sabían leer, escribir, accedían a las universidades y a los mejores colegios, sin mencionar las discriminaciones sutiles o abiertas por razones de raza, pureza de sangre o de otra naturaleza.
Las personas sin activos acuden al mercado laboral a vender su fuerza de trabajo y reciben sueldos y salarios, lo que representa según diversos estudios la mayor parte de sus ingresos (más de 80% según los expertos). Estos sueldos y salarios están determinados por la productividad, por las competencias individuales, niveles de capacitación y educación de las personas. De allí que, si las personas no tienen acceso a servicios educativos de calidad y no reciben una formación permanente, a tono con los cambios tecnológicos que se producen, están condenadas a recibir bajos salarios y a tener dificultades para encontrar empleos formales, bien remunerados. Las diferencias salariales obviamente, son otra fuente de inequidad que se agrava si solo unos pocos pueden tener acceso a la educación y capacitación de alto nivel y calidad.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en su informe de 2019 destaca que se han reducido las desigualdades en el acceso a educación y salud y en algunas privaciones extremas. Sin embargo, sigue pendiente la calidad de los servicios que reciben los pobres, especialmente en materia de educación y salud. Además, en la actualidad emergen otras desigualdades derivadas de los cambios tecnológicos que sufre la Humanidad, las denominadas desigualdades en capacidades aumentadas [PNUD. (2019). Informe sobre el desarrollo humano 2019. Más allá de los ingresos, más allá de los promedios, más allá del presente: desigualdades del desarrollo humano en el siglo XXI. New York: PNUD].
Entonces, si los activos (tierra, capital físico y financiero) están mal distribuidos y los pobres no tienen acceso a buena educación y capacitación, surge la principal explicación de la desigualdad de los ingresos que las personas obtienen en los mercados [Milanovic, B. y Muñoz De Bustillos, R. (2008). La desigualdad de la distribución de la renta en América Latina: situación, evolución y factores explicativos. América Latina hoy, N° 48, pp. 15-42]. A estos factores se les pueden agregar otros como los factores de orden demográfico. Poblaciones con altas proporciones de población joven y vieja generan alta dependencia económica en los hogares. Población vieja implica jubilaciones con menores ingresos, situación que se agrava donde los sistemas de seguridad y protección social son muy deficientes. Poblaciones que crecen mucho generan una oferta abundante de fuerza de trabajo y eso presiona hacia abajo los salarios. Pero el ingreso primario que se genera en los mercados se puede redistribuir mediante la política fiscal. Si no existe una política fiscal progresiva, que permita captar impuestos de los más ricos para financiar una política social (educación, salud, seguridad social para los pobres), que permita redistribuir los ingresos primarios generados en los mercados, la desigualdad se perpetuará. Finalmente, debe señalarse como fuente de desigualdad la inexistencia de una institucionalidad que permita garantizar igualdad de oportunidades, protección social para los viejos, los niños, los no vulnerables y no discriminación por razones de sexo, raza, religión, credo político, edad y otras características de la gente.
Desigualdad y equidad
¿De qué desigualdad hablamos como objeto de las políticas públicas, si esta es inherente al ser humano? Al fin y al cabo somos diferentes y diversos genéticamente, en sexo, en coeficiente intelectual, en motivación al logro, en capacidad para emprender, en nivel de educación y competencias laborales, en predisposición a enfermarnos, etcétera. ¿Igualdad de qué? ¿Cuáles son esas desigualdades que las sociedades no pueden permitir que existan y se mantengan en el tiempo porque violentan principios y derechos humanos fundamentales, porque erosionan la cohesión social, deslegitiman la democracia y crean el escenario para que aparezcan los gobiernos populistas y autoritarios? No existe consenso en la respuesta a estas preguntas porque hay discusión entre diferentes escuelas de pensamiento sobre en qué cosas debe haber equidad. Se puede dar tratamiento igual a las personas, pero no ser equitativo, no ser justo.
El impuesto al valor agregado lo pagan todas las personas por igual, ricos y pobres. Pero no es justo que los pobres paguen la misma tasa impositiva de los ricos. Esto viola el principio de progresividad tributaria, según el cual los ricos deben pagar más impuestos que los pobres. El tratamiento de igual puede no ser equitativo porque todas las personas son diferentes, sus necesidades no son las mismas. Si se quiere generar equidad, nivelar las oportunidades, una persona que está lisiada requiere un tratamiento diferente al de una que puede caminar y movilizarse. Una mujer embarazada no puede tener la misma alimentación ni tratamiento en la legislación laboral a una que no lo está.
Desde la perspectiva de las políticas públicas de lo que se trata de lograr es una sociedad más equitativa para reducir la desigualdad. Entendiendo que la equidad implica que todos tengan las mismas posibilidades, las mismas oportunidades, que nadie puede estar en desventaja para lograr su realización para que pueda escoger las cosas que una persona puede hacer y ser (funcionamientos), para que pueda con libertad escoger sus combinaciones de funcionamientos (capacidades). ¿Cuáles son esas cosas en que la sociedad debe asegurar equidad, igualdad de oportunidades? En una sociedad, la equidad se refiere a la garantía de que todos deben tener posibilidades de desarrollar ciertas capacidades, algo que se considera justo en el marco social, en lo que nadie debe estar en desigualdad porque es esencial para tener una vida humana digna. Se trata de lograr equidad a partir de las diferencias de las personas, se trata de lograr la posibilidad de que las personas desarrollen ciertas capacidades, aun sabiendo que los seres humanos no tienen las mismas necesidades y circunstancias. Es por ello que se requiere no solo igualdad, esta debe ser acompañada de la equidad para garantizar la igualdad de oportunidades. Y no toda desigualdad es injusta porque puede tener bases justas (mayor salario porque se tienen mayores competencias y capacidades). [D’elias, y Maingon, T. (2004). La equidad en el desarrollo humano: estudio conceptual desde el enfoque de igualdad y diversidad. Caracas: GTZ y PNUD]. Es por ello que las políticas públicas y las instituciones deben propiciar una mayor equidad, una sociedad más equilibrada en oportunidades disponibles para todos, para que los pobres puedan salir de su situación de miseria, de privaciones y para que puedan decidir sus vidas con libertad(Banco Mundial. (2006). Informe sobre el desarrollo mundial 2006. Equidad y desarrollo. Washington D.C.: Banco Mundial].
¿Qué hacer?
Hay que considerar la realidad de cada país para diseñar las políticas públicas que reduzcan la desigualdad y generen más equidad. No obstante, el marco necesario para tener una sociedad con menor desigualdad y más equitativa requiere de la democracia, de libertad, de más calidad y transparencia de los gobiernos, descentralización de las decisiones políticas, más poder para las provincias y regiones y atacar la desigualdad regional y rural con programas especiales de desarrollo. Es en este contexto que se deben ampliar las opciones de la gente y permitir una creciente participación política de los pobres en la solución de sus problemas. La democracia es el contexto adecuado para corregir e impulsar reformas institucionales que garanticen transparencia y un uso apropiado de los dineros públicos, sobre todo de aquellos destinados al gasto social y a la creación de bienes públicos.
Las políticas públicas deben garantizar la seguridad social universal y para los pobres acceso a educación y salud de calidad, capacitación para el trabajo, seguridad alimentaria, hábitat adecuado y cuando sea necesario programas de transferencias monetarias directas no condicionadas en las emergencias (como la actual originada por la pandemia) y condicionadas (a la participación en programas de salud y enviar los niños a las escuelas). Es necesario generar crecimiento económico con estabilidad de precios porque la inflación pulveriza el salario real de los trabajadores y tiene efectos regresivos en la distribución del ingreso. El crecimiento económico es necesario para poder captar ingresos fiscales con políticas tributarias progresivas, y luego mediante el gasto y la política social corregir la distribución primaria del ingreso que sucede en el mercado. Es necesario impulsar la competencia y reducir las estructuras de competencia imperfecta (monopolios, oligopolios, monopsonios, oligopsonios) que permiten obtener ganancias extraordinarias de consumidores, de trabajadores y de las ventas de la producción de los pequeños productores no organizados. Hay que dotar de activos a los pobres mediante reformas agrarias que permitan titular la tierra entregada a los campesinos. Pero también se requiere titular y entregar la propiedad de la tierra a los pobres urbanos, que generalmente construyen sus precarias viviendas en tierras pertenecientes al Estado y a los municipios. Esa propiedad les facilitará obtener financiamientos para sus emprendimientos. Los programas de privatización de empresas públicas deben estar acompañados del reparto de acciones para los trabajadores. Los programas de microfinanzas vienen diseñados y ejecutados son necesarios para garantizar el acceso al financiamiento a los pequeños emprendimientos. Las reformas deben garantizar la seguridad y la protección social universal e instituciones para garantizar igualdad de oportunidades, y así evitar discriminaciones por razones de ideología, sexo, raza, religión, edad, discapacidad o de otra naturaleza.
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